В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска
Перекресток цивилизаций
Другие диалоги:

Существует ли новая парадигма управления? Пример Португалии и Литвы

Версия для печати
А.Гуогис, Д.Феррас, и др.
19 мар 2015 года

Концепция «нового общественного менеджмента» (New Public Management, НОМ), существует во многих развитых странах, как идея новой и оригинальной модели управления, основанной на переходе к более бизнес-ориентированным методам управления. Основные принципы этой модели – абстрактные, но методы - конкретные. Его идея кроется в экономической теории, известной как теория общественного выбора, причем акцент делается на хорошо известные элементі: экономичности и эффективности.

Ориентация на конечные и измеримые, количественные результаты, создает модель управления, в которой политика и право занимают подчиненное место.

Основные доктринальные принципы НОМ такие: подчинение государственного сектора корпоративному, нацеленному на производство; усиление конкуренции и контрактной основы, упор на внутренние рынки; акцент на корпоративный стиль управления; акцент на дисциплину и экономию в использовании ресурсов; создание четких и измеримых стандартов и показателей эффективности работы и успеха.

Главной целью НОМ было обеспечить руководителей большей свободой для принятия решений и сделать их более ответственными за работу, на основе оценки их достижений. Подобными реформами занимались многие страны.

Отражением эффективности и результативности сферы управления становится степень удовлетворенности граждан. Такие методы, как маркетинг, планирование, составление бюджета и общее управление качеством, которые обычно используются в частном секторе, стали применяться и в государственном.

Важно иметь в виду, что структуры, работающие по модели НОМ, являются более «горизонтальными», в них становится больше уровней децентрализации.

Хотя последние десятилетия НОМ был основой большинства реформ сферы госуправления, в 1990-х годах стали звучать жалобы и критика этой модели.

В этом контексте были разработаны альтернативные пути реформы управления, в поиске новой парадигмы. НОМ показало, что корпоративная модель имеет некоторые преимущества по отношению к традиционной государственной, но также имеет и недостатки.

Мы можем указать некоторые из них:

- постоянно растущая армия чиновников;

- сокращающееся число функций государства и их не всегда оправданная передача в частные руки;

- снижения затрат на госаппарат так и не произошло.

Тем не менее, данная модель стала популярной в реформировании государственного аппарата и сферы управления во многих странах. Так проводили реформу в Португалии, а также некоторых из стран Восточной Европы в начале 1990-х. В то время неправительственные организации были в эйфории.

В случае Португалии реформа привела к созданию т.н. «нео-веберовского государства», поскольку реформы поначалу шли скорее не по модели НОМ, а по другой, «континентальной» модели. К НОМ обратились значительно позднее. Тем не менее, упор на такие ценности, как экономика, эффективность и результативность, сработал, как и внимание к более традиционным - прозрачность, справедливость и демократичность.

Как мы уже отмечали, в Португалии и в Литве наблюдалось сильное влияние НОМ.

Это не удивительно, потому что граждане заметно устали от неэффективности традиционной модели. Однако, это привело как к положительным, так и отрицательным последствиям. Очевидно, что экономический кризис 2008-2009 г. в США и других странах был обусловлен не только объективными факторами в развитии капиталистической системы, но и субъективными - неспособностью руководителей контролировать и большие финансовые потоки и злоупотребления в области управления и финансов.

Примеры коррупции на Западе умножались еще в течение 1980-хи 90-х годов, и дух стяжательства начал доминировать не только в частном, но и в государственном секторе. Восточная Европа, в том числе Литва, присоединились к Западу, когда отрицательные стороны глобализации и либерализма достигли кульминации и традиционные морально-этические ценности руководителей стали основательно размыты.

Крайний индивидуализм и разрушительный постмодернизм вошли в плоть и кровь населения, и привели к угасанию традиционных ценностей. Глобализация и либерализм не предполагали каких-либо значимых моральных устремлений. Западные страны достигли стадии «морального упадка». Однако ситуация в Восточной Европе, после шока от перехода к рыночной экономике, была еще хуже. Экономический кризис 2008-2009гг показал то зло, которое вызревало на протяжении 30 лет на Западе, и прежде всего в области этики и морали. Оно имеет отношение и к долговому кризису.

Кроме того, НОМ подверглась еще более острой критике в последние годы, особенно из-за кризиса разнузданного «дикого капитализма». Возникла острая необходимость создания новой модели управления с «человеческим лицом».

Тем не менее, следует отметить, что в некоторых странах «капитализм с человеческим лицом» существовал давно и сохранил свои позиции – это страны северной Европы с их «государством всеобщего благосостояния», а также Португалия, где социальная модель была основана на социальной рыночной экономике. В таких странах реформы проводились по-своему, в т.н. стиле «континентальной Европы».


Поиски новой парадигмы управления: пример Литвы.

Литва, восстановив свою независимость 11 марта 1990, не имела много времени, чтобы экспериментировать и исследовать, какие модели госуправления для нее наиболее подходящие. Республика выбрала европейские демократические ценности. Западный опыт госуправления был принят быстро и без особых потрясений.

Адаптация европейской и англо-саксонской модели государственного управления не всегда проходит гладко. После избавления от советской модели администрирования, Литва не имела опыта самостоятельной государственной жизни.

Трудно было представить, чтобы осталось администрирование в прежнем духе, с прежними коррумпированными и неэффективными учреждениями. Литва не могла воспользоваться и опытом межвоенного периода. Традиции государственного управления были утрачены из-за 50-летнего периода советской оккупации. Анализ административных реформ в государствах Центральной Европы в 1990-1992 показывает, что первые административные реформы были проведены в контексте политических и экономических преобразований того времени.

Реформаторы пытались уничтожить коммунистическое и советское наследие в политических и административных структурах, не вникая глубоко в конкретные его аспекты (например, государственная служба или стили управления).

Первые системные шаги по созданию государственной службы Литвы были предприняты лишь около 1994 года. Эти реформы несколько сгладили проблему бюрократизма, злоупотреблений и коррупции в руководящих структурах.

Первые предложения о том, как сделать работу государственных служащих более эффективной были представлены правительством Гедиминаса Вагнорюса, в 1992 году. В частности, 27 апреля 1992, вышло постановление правительства, главная цель которого состояла в том, чтобы в госадминистрациях работали только квалифицированные и честные чиновники.

Развитие гражданской службы в период между 1990 и 1995 было менее целенаправленным, потому что проводились сложные экономические реформы, а государственные учреждения проходили реорганизацию – и все это в течение короткого периода времени. Закон о должностных лицах Литовской Республики, принятый 1 мая 1995 года, определил саму модель литовской системы государственной службы. Закон действовал до 1999 года, когда вышел новый закон о государственной службе.

Обновленный закон, вступивший в силу 1 июля 2002 года, упростил систему управления, и определил порядок продвижения по службе и начисление заработной платы.

На основе краткого анализа закона 2002 года о государственной службе, мы можем заключить, что, несмотря на некоторые недостатки, сегодня он находится в гармонии с современной теорией социальной рыночной экономики.

Глобализация и экономический рост последних десятилетий поддерживали мнение тех, кто считал, что бизнес имеет приоритет над другими социальными сферами. Однако отсутствие доверия общества и корпоративной социальной ответственности, а также «асимметричный информационный обмен» мешает отношениям между корпоративным сектором, обществом и государством.

Примером «асимметричного информационного обмена» является Литва. В 2007 году один из авторов проводил исследование по взаимодействию между муниципалитетами Вильнюса и неправительственными организациями.

Результаты этого исследования показывают, что существуют некоторые привилегированные неправительственные организации, которые всегда лучше обеспечены информацией и денежными средствами. Тем не менее, есть и некоторые другие неправительственные организации, которые игнорируют местные власти. Такое разбиение общественных организаций на привилегированные и непривилегированные зависит, главным образом, от того, как ведут себя должностные лица.

Новая модель реформы органов управления (The New Governance - «новое управление») помогла бы решить эту проблему. Это могло бы остановить деградацию системы государственного управления Литвы и укрепить доверие общества. Целью реформы могло бы стать улучшение всех четырех компонентов «социального капитала», в том числе социальных отношений и гражданского участия.

Концепция «нового управления» (NG) является еще более значимой для Литвы и Восточной Европы в целом, чем для Запада, потому что общественное доверие здесь является очень низким и проблема «асимметричной информации» очень остра.

Другими словами, Восточная Европа и Литва пока что демонстрируют отсутствие корпоративной социальной ответственности, которая означает не только то, что работодатели своевременно и адекватно оплачивают труд своих сотрудников, но также и заботятся о работе всей организации и жизни сотрудников.

Это включает в себя заботу об экологии, создание возможностей для профессионального роста сотрудников, возможности для отдыха и многое другое, по части чего страны Восточной Европы и Литва пока остаются далеко позади стран Запада.


Португальские реформы государственного управления

Традиционно, португальский аппарат государственного управления был построен в соответствии с влияниями, полученными от французов в связи с французским вторжением в 19 веке. В то время система была построена в соответствии с идеями Карла-Жана Бонина и нового Административного кодекса Наполеона.

Особенности этой модели управления – унитарное государство, централизованная политическая и административная власть; три ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная); высокий уровень политизации.

Португалия вступила в Европейский Союз в 1986 г. Возникла необходимость адаптировать некоторые административные процедуры и учреждения. Это было больше, чем просто процесс модернизации и адаптации. Дело в том, что в Португалии после 40 лет диктатуры о реформах госуправления начали говорить несколькими десятилетиями раньше.

Идея реформы государственного управления стала обсуждаться еще в 1968 году, когда группа экспертов из 14 человек опубликовала свой анализ ситуации, охарактеризовав власть как жесткую, практически парализованную, крайне централизованную, а практики – морально устаревшими (отсутствие новых технологий и невнимание к гражданам), немотивированный и плохо обученный персонал.

Основными целями реформы госуправления стала экономичность и эффективность.

Таким образом, последние реформы, особенно 2003-2009 годов, проходили по англо-саксонской модели НОМ. А поскольку они проходили позже, чем в других странах, но принесли свои плоды, это говорит о том, что отказываться от этой модели пока рано.


Является ли концепция «нового управления» вспомогательной или она должна занимать центральное место?

В контексте нынешнего глобального кризиса ученые и практики в сфере государственного управления ставят под вопрос идею НОМ в целом.

Научная литература сегодня уделяет гораздо больше внимания вопросам активной гражданской позиции и участия, чем раньше.

Похоже, что НОМ выходит из моды, и его заменяет идея Нового управления и Нового общественного менеджмента. Два тематических исследования (по Литве и Португалии) свидетельствуют о необходимости смены парадигмы управления, и приведения ее в соответствие к условиям и возможностям 21-го века.

Хотя реформы в Литве и Португалия проходили по-разному, и в разных условиях, похоже, что реформы в обеих странах необходимо усилить парадигмой «нового управления». С одной стороны, в случае Литвы, реформы проводились в соответствии с приоритетом политической и административной перестройки страны после обретения суверенитета.

С другой стороны, в случае Португалии, реформа государственного управления постоянно находилась в правительственной повестке дня, причем для всех политических партий, по крайней мере, в течение последних трех десятилетий.

Основным результатом португальских реформ стало проведение реформ по модели нео-веберовского государства. Однако сходство полученных результатов указывает на важность одних и тех же вещей: децентрализация власти, укрепление местной власти и муниципальных властей, упрощение работы системы и связь карьерного роста и результатов работы чиновников, а также другие направления управленческой реформы.

Еще в 1990-е годы Португалия начала с того, что была реализована идея «одного окна» в предоставлении управленческих услуг, в то время как другие реформы, такие как децентрализация власти, оставались в правительственных планах.

Португальский опыт показывает нам, что в настоящее время уже есть примеры объединения прежней модели реформирования, НОМ, с более современной парадигмой «нового управления».

Уже реализованы такие проекты, как «наши улицы», когда граждане могут указывать властям на городские проблемы, а также участвовать в их решении и распределении бюджетных средств.

Тем не менее, хотя это очень свежие примеры, это только первые шаги. В какой-то степени эти новые проекты, а также обращения граждан, позволяют объединить управленческие реформы по старой модели НОМ (или нео-веберовской модели государственного управления) с парадигмой «нового управления».

Это доказывает, что это не противоположные модели, и они, в некоторой степени, могут сосуществовать.

По нашим данным, стоит приложить больше усилий для реформирования государственного управления и по новой парадигме, NG.

Следует также подчеркнуть, что какими бы хорошими ни были реформы, сами по себе они не могут усовершенствовать государственную службу. Они должны сопровождаться ростом гражданской активности в государственной политике и активной позицией каждого гражданина.

Однако, как хорошо известно, по крайней мере, в Португалии и Литве граждане не имеют большой склонности участвовать в государственных делах. Таким образом, правительства должны инвестировать в гражданское образование в целях усиления общественного участия и активизации граждан.

Другой аспект, который следует прояснить, это насколько общество и демократическое управление может заменить политическая репрезентативность. Сравнивая ценность этих моделей, мы предполагаем, что они равнозначны, и зависят от типа и контекста в сфере общественных услуг.

Это означает, что мы не согласны с радикальными заявлениями тех авторов, которые рьяно выступают за парадигму «нового управления», NG и хотят полностью отбросить реформы по модели НОМ. В этом смысле, мы за то, чтобы к прежним целям (экономичность, эффективность) добавить новые - справедливость, равенство и этичность.


Перевод А.Маклакова

Источник: http://www.lza.lv

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

Возможности эволюции НАТО

Способность НАТО влиять на решения, принимаемые Россией в отношении Украины, ограничены, поскольку большинство рычагов влияния, доступных альянсу, это дипломатические и экономические, и их действие Россия ощутит только спустя определенное время. Неспособность НАТО остановить российский ирредентизм, скорее, будет стимулировать осмысление альянсом тех дипломатических и военных мер, которые нужно предпринять, чтобы предотвратить возникновение в восточной и южной Европе нового подобного кризиса.

Многие проблемы, с которыми столкнулось НАТО в 2014 году, скорее всего, обострятся еще в текущем году, а в 2015 году они потребуют большего внимания и действий, как отдельных членов альянса, так и коллективных, чтобы НАТО и дальше смогло играть стабилизирующую роль в Афганистане и Восточной Европе, и отвечало меняющимся условиям. Эти проблемы также могут привести и к изменениям в структуре НАТО. Спектр альтернативных сценариев развития альянса охватывает три основных варианта - превращение его в «сильный и решительный», либо – в альянс сокращенный и оборонительный, либо - инертный.

Читать далее

 

Материалы по теме
Зал периодики

Битва за виборчу систему

Первый год президентства Петра Порошенко

Айварас Абромавичус: Ми тут зібралися не для того, щоб тупцювати на одному місці черепашачими ніжками

Як працюватиме український аналог ФБР

Аваков: Я за полное разграничение с оккупированным Донбассом

Закрытая встреча: О чем украинский бизнес говорил с президентом

Кравчук: Ошибки президента в кадровых решениях зачастую настолько очевидны, что вызывают удивление

Новая модель развития финансов

Вахтанг Кипиани: Крым как Абхазия. Между оккупацией и этноцидом

Кличко мне друг, но выборы дороже?

Як не варто проводити адмінреформу, або Чи повторить Україна помилки Латвії?

Як знайти компроміс між олігархами і суспільством

The Economist: податок в Україні зросте, державні видатки скоротяться

Коментар: Порошенко має діяти

Олигархи сломают власть

Жизнь без европейской перспективы

Спочатку корупція, решта потім

В Україні насправді немає ані лівих, ані правих рухів – Портников

Роман Чернега: "Половина работников в Украине работают нелегально"

In memoriam: Чему погибший Джон Нэш мог бы научить Украину

Гарбуз на тортике

Небезпечні радники. Чи будуть зроблені висновки з поразок?

Андрій Коболєв: Людям давали дешевий газ, щоби іншою рукою забирати в них значно більше

Експерт: Порошенко за рік президентства допустив низку помилок

Для реформи децентралізації потрібен фундамент

ВР восьмого созыва с высокой вероятностью не доживет и до середины каденции

Дефолт или ультиматум?

Маємо другий неоголошений дефолт?

Эволюция достоинства

Пряма і явна загроза: як корупція шкодить національній безпеці України

Ничего в Минздраве

Глава податкової міліції Сергій Білан: Завдання - зламати систему

Инфографика: Как депутаты ходят на работу. Рейтинг и антирейтинг голосований

Платить по счетам: что даст Украине мораторий на погашение долгов

Коты в мешке. По каким правилам пройдут местные выборы-2015

Старі «граблі» й нові...

Кто-то должен ответить

Павло Шеремета: В правительстве возобладали аппаратные инстинкты

Примирення з Донбасом та РФ. Чи можлива без нього європейська безпека?

«Відверто Кажучи, Верхівка Вашої Еліти Дуже Корумпована»

«Украинский кризис» 2013-2015 годов или основы современного международного порядка

Про институциональный кризис

Сломать вертикаль власти. Опыт компании Zappos

Україна — від епохи Середньовіччя до Нового світу

Цугцванг Яценюка?

По чьим рецептам вылечат страну

Почему Украина до сих пор не ратифицировала Римский устав?

Архітектура поразки

Удобная «отмазка»

Рада после «майских»: о проблемах Донбасса поговорили и забыли

 

page generation time:0,131