В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска
Перекресток цивилизаций
Другие диалоги:

Децентрализация на распутье – европейские реформы в период кризиса

Версия для печати
В.Гнис
6 апр 2015 года

С началом в 2008 финансового, экономического и социального кризиса, местные и региональные органы власти должны были адаптироваться к новым политическим и экономическим условиям. С тех пор были проведены многочисленные реформы как на центральном, так и местном уровнях. Эти изменения, часто проводимые по инициативе местных властей, однако, поставили под сомнение роль местного и регионального уровня власти в функционировании государства. Цель этой публикации – дать общую картину территориальных реформ, которые проводились в Европе после начала кризиса.

Реформы, связанные с территориальной реорганизацией, довольно часто проводились в европейских странах за последние десятилетия, причем, как правило, они проводились путем слияния муниципалитетов или регионализации территории. Это реформаторское движение, основанное на концепции «Европы регионов», было очень активным в 1980-х и 1990-х годах, и с тех пор, как возникли первые признаки финансового кризиса, теперь, похоже, обрело новую жизнь.

Его цель больше не одна лишь децентрализация, но и улучшение работы местных и региональных властей, особенно на фоне тех бюджетных и административных ограничений, которые установили центральные власти.

Следует также отметить, что некоторые реформы, проводимые в последнее время, например, Реформы, получившее название «Kallikratis» в Греции были спланированы еще до начала кризиса, который существенно изменил пути их проведения.

В то время как само направление реформ на европейском уровне было примерно одинаково, их результаты и реакция на кризис оказались очень разными, в основном за счет различных политические культур, и того места, которое занимают местные органы власти в структурах управления.

Несмотря на то, что целью реформ практически всюду была стабилизация или сокращение государственных расходов, достигнутый успех оказался очень разным. Влияние на местное самоуправление в разных странах оказалось очень непохожим.

Среди удачных примеров проведения децентрализации и реформ можно назвать Исландию. Разразившийся в 2008 финансовый кризис очень тяжело ударил по Исландии. Однако островное государство избрало смелую политику восстановления, создав новый порядок контроля, мониторинга финансов и новую этику в политике страны. В дополнение к дальнейшей децентрализации и улучшению обслуживания населения, были установлены более строгие порядки по информированию населения, а также расширена местная демократия и участие граждан в политике. Процесс проведения этих реформ был основан на программе широкого партнерства между государством и муниципалитетами.


Европа балансирует между децентрализацией и рецентрализацией.

Хотя нет сомнений, что волна территориальных реформ в Европе идет полным ходом, экономический и финансовый кризис не может считаться единственной причиной этого.

Некоторые законодательные изменения являются результатом желания углубления дальнейшей евроинтеграции и развития местного самоуправления с целью вступления в Европейский Союз, что видно на примере Албании, Черногории и Македонии.

Другие реформы проводятся из политических соображений, например, в Исландии, как реакция на кризис, потрясший страну, или для развития регионов, как в Бельгии. Нынешняя волна реформ проходит в соответствии с тенденцией упрощения территориального устройства, начавшейся несколько десятилетий назад и широко распространившейся в последние годы. Например, Дания и Греция в 2007 и 2011 годах, соответственно, стали проводить политику слияния между муниципалитетами для их укрупнения.

Подобную же политику проводит Люксембург, чтобы уменьшить количество муниципалитетов, чтобы сократить их число со 116 до 71. Другие страны имеют схожие проекты, цель которых – сокращение затрат. Это касается и Португалии, где объединяется множество муниципалитетов.

Правда, исследование, проведенное одним немецким университетом, показало, что политика слияний не приведет автоматически к повышению их эффективности и подъему экономики.

Поэтому подобные реформы следует проводить с осторожностью и в координации с местной властью и населением. Подобная децентрализация в настоящее время остается в центре внимания реформаторов.

Встречаются и другие политические акценты. Например, в Британии и Нидерландах местные власти сейчас получили больше полномочий в области здравоохранения и социальных вопросов. Тем не менее, это децентрализация иногда просто является лишним симптомом того, что государство плохо справляется со своими задачами, стремясь при этом сократить свои расходы, и переложить их на плечи местных властей. В Нидерландах средства, выделенные регионам для выполнения новых обязанностей, сократили на 30% под предлогом повышения эффективности.

Подобное сокращение финансирования при передаче обязанностей, особенно в период кризиса требует более тщательного изучения, особенно в свете Европейской Хартии местного самоуправления, в 4 статье которой, в частности, говорится, что местные власти должны обладать полной свободой действий для осуществления своих инициатив»; и в соответствии со статьей 9, местные финансовые ресурсы должны быть «соразмерны со сферой их ответственности». Простая децентрализация может скрывать сбрасывание государством ответственности, что зачастую и происходит, хотя и сопровождается расширением автономии на местном уровне.


Кто ближе к гражданам?

Сегодня мы видим, что наоборот, общее стремление к децентрализации, начавшееся до кризиса, в некоторых странах оказалось под угрозой в некоторых странах из-за тенденции к централизации.

Такие реформы в настоящее время связаны со стремлением к большей экономии и сокращения государственных расходов. Они могут также служить средством восстановления политического контроля над местными и региональными органами власти. В Ирландии и Венгрии, например, контролем над водными ресурсами и их распределением в настоящее время занимается правительственное Агентство, а в Молдове заметна тенденция возвращения прежнего контроля со стороны центральной власти.

Это тенденция рецентрализации также осуществляется путем передачи полномочий от небольших структур к более крупным.

В Испании, например, если местные власти не соблюдают правило ограничения государственного долга, и в муниципалитете живет менее чем 20 тысяч жителей, то полномочия местных властей могут быть переданы вышестоящим структурам управления, на уровень провинции.

Этот критерий величины населения был также выбран в Финляндии, где межмуниципальное сотрудничество стало обязательным, и оно должно находиться под контролем местной общественности. В том же ключе и закон, принятый в Чешской Республике, постановивший, что ряд служб должны находиться под управлением более крупных местных органов власти.

Наконец, закон, принятый в Венгрии требует от муниципалитетов, чтобы они объединялись, чтобы иметь возможность лучше выполнять обязанности небольших муниципальных органов, при формальном сохранении их политических и административных функций.

Несмотря на то, что нет гарантии, что будет установлен строгий контроль над расходами, подобные меры представляют угрозу для местного самоуправления.

При этом центральные власти проводят подобные реформы без предварительных консультаций с местными властями и общественностью, что разрушает доверие между ними.


Реформа «Kallikratis» в Греции: новая форма территориального управления.

Греческая территориальная реформа, известная как Kallikratis, вступила в силу 1 января 2011. Этот новый закон готовился несколько лет, но был спешно принят в связи с необходимостью сокращения расходов и сокращения численности государственных служащих, в ходе политики «жесткой экономики».

Административно-территориальное устройство было полностью пересмотрено, что привело к сокращению числа муниципалитетов с 1034 до 325 (то есть более чем в три раза), и к устранению 54 префектур, которые были заменены 13 регионами. Мандаты для местных депутатов и мэров представителей были продлены с четырех до пяти лет.

Если с органами местного самоуправления и населением не проводятся консультации, это может представлять определенную угрозу для местного самоуправления. Любая реформа не должна проводиться только лишь из-за экономических соображений. Реформы нужно проводить с учетом конкретной ситуации на местах, и учитывать интересы местных жителей.

Комитет Европейского Союза по регионам выпустил в 2013 году документ, в котором говорилось, что любые муниципальные слияния должны проводиться только после адекватного изучения ситуации. Интересной альтернативой является создание межмуниципальных структур, которые могут выполнять важные функции и эффективно решать вопросы управления, не утрачивая при этом близости к гражданам.

Любая территориальная реформа, нацелена ли она на снижение затрат или упрощение территориальной организации, может многое изменить в отношениях между местной и центральной властью. Поэтому встает вопрос обеспечения того, чтобы эти похвальные цели не стали прикрытием для отдаления местных или региональных властей от своих граждан.


Изменения на местном уровне? Укрупнение и экономия.

В почти всех европейских государствах муниципалитет был и остается основным уровнем территориального управления. Тем не менее, многие территориальные реформы стремятся сократить их количество, под предлогом улучшения управления и снижения государственных расходов. Для этого поощряются слияния, создаются политические или финансовые стимулы для этого, в частности, в Швейцарии, Украине и в новых землях Германии.

Примечательно, что Греция перешла от слов к делу и провела массу слияний между муниципалитетами. Различные варианты этой политики проводились в Ирландии, где муниципальные советы должны быть отменены, и созданы округа, тем самым уменьшая количество органов первого уровня власти со 114 до 31.

В Турции, хотя села и сохранили некоторую власть на своей территорией, те из них, в которых население менее 2 тысяч человек, больше не могут иметь самоуправляемые органы власти.

Муниципалитеты добились существенной экономии с помощью межмуниципального сотрудничества, которое нередко поощряется центральной властью в целях повышения

Эффективности управления и сокращения бюджетных расходов.

Так происходило не только в Австрии, на Кипре и в Италии, но и за пределами ЕС, например, в Украине. В других странах, например Нидерландах, эти реформы проводятся асимметрично, и различаются по разным направлениям.

Несколько иная ситуация во Франции – из-за огромного количества муниципалитетов. Но и там с 1 января 2014 вошел в силу закон, требующий, чтобы все муниципалитеты, в зависимости от их территории, создавали EPCI (Государственные учреждения межмуниципального сотрудничества) с правом сбора налогов. Эти механизмы не лишают муниципалитеты автономии, и при этом позволяют им повышать эффективность управления, сохраняя при этом оптимальные размеры.

С такой же целью - сокращения расходов - проводили реформы и другие страны, такие как Греция, Турция, Португалия и Ирландия, сокращая количество местных депутатов, часто в результате слияния муниципалитетов.

В некоторых случаях, территориальные реформы также повлекли за собой изменения в избирательных округах, например, в Финляндии или во Франции, в которых в 2014 вводится новая система голосования на уровне департаментов. Конечно, не все страны последовали этой тенденции: Грузия провела реформы, увеличив их количество с 69 до 400, это изменение, которое потенциально должно было сблизить местную выборную власть с гражданами, но это также породило опасения, что из-за этого увеличится зависимость местных властей от центра, поскольку это повлечет за собой потерю политического веса.

Таким образом, кризис породил желание сэкономить и повысить эффективность местной власти через укрупнение, слияние, и снижение внутренних расходов.

Тем не менее, важно, чтобы слияние и реорганизации проходили в соответствии с принципами местного самоуправления, субсидиарности и близости властей к местному населению.

Цель территориальной реформы часто состоит в упрощении административного устройства, четком разделении сфер ответственности, значительной экономии за счет укрупнения масштаба. Соответственно, тенденция регионализации прослеживается по всей Европе, а именно - создание или укрепление регионов, расширение их полномочий и утверждение их роли привилегированных и заинтересованных сторон на европейском уровне.

В этом процессе в настоящее время наиболее активное участие принимает Румыния: ее восемь регионов должны быть преобразованы в полноценные региональные органы власти, что влечет за собой передачу полномочий, ранее принадлежавших центральной власти, муниципалитетам и уездам. Конкретные обязанности этих будущих регионов по-прежнему обсуждаются, однако одна из целей этой реформы – более эффективное управление направляемыми в регионы средствами из фондов Евросоюза.

Аналогичные реформы и дискуссии проходят в Швеции и Словении. Правда, есть свидетельства того, что это усиление регионального уровня часто приводит к ослаблению других уровней управления, как это и произошло в Италии, где поначалу планировали сократить число провинций со 110 до 75, но были вынуждены отказаться от этого плана.

Это объясняет, почему государства-члены ЕС предпочитают развивать территории на уровне «NUTS-2» (по классификация Евросоюза, это «территориальная единица для статистики» второго уровня, территория с населением от 0,8 миллиона до 3 миллионов человек, то есть примерно как наша область – А.М.) Другие реформы предназначены для укрепления территорий, либо пересмотра территориального устройства, чтобы придать им больше возможностей и гибкости. Такие реформы проводятся в Албании, Грузии, на Мальте, в Ирландии и Словакии, в Польше, Франции и Германии, в которых регионы получили более широкие полномочия, в частности, в области экономики.

Еще одна частая цель реформ, это территориальное упрощение, чтобы избежать дублирования функций органов власти и пересечения сфер компетенции. Такая реформа готовится в Испании, где правительство готовит крупномасштабную территориальную реформу, чтобы исправить это положение. Аналогичный проект также планировался во Франции, что позволило бы заменить в Эльзасе три органа власти одним, но он был отклонен на всенародном референдуме. Несмотря на все это, даже если можно выделить общее стремление правительств усилить региональный уровень, основная идея таких реформ пока не встретила всеобщего одобрения, и межправительственный консенсус не достигнут. На самом деле, в Европе пока нет всеохватывающей концепции регионального самоуправления, подобно той, которая отражена в Европейской Хартии местного самоуправления.


Перевод А.Маклакова

Источник: http://www.ccre.org

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

Испытание рутиной

Эйфория от институциональных прорывов в интеграционных процессах России, Белоруссии и Казахстана развеялась. Пришло время тщательной притирки друг к другу наших непохожих хозяйственных комплексов

Читать далее

 

Материалы по теме
Зал периодики

Битва за виборчу систему

Первый год президентства Петра Порошенко

Айварас Абромавичус: Ми тут зібралися не для того, щоб тупцювати на одному місці черепашачими ніжками

Як працюватиме український аналог ФБР

Аваков: Я за полное разграничение с оккупированным Донбассом

Закрытая встреча: О чем украинский бизнес говорил с президентом

Кравчук: Ошибки президента в кадровых решениях зачастую настолько очевидны, что вызывают удивление

Новая модель развития финансов

Вахтанг Кипиани: Крым как Абхазия. Между оккупацией и этноцидом

Кличко мне друг, но выборы дороже?

Як не варто проводити адмінреформу, або Чи повторить Україна помилки Латвії?

Як знайти компроміс між олігархами і суспільством

The Economist: податок в Україні зросте, державні видатки скоротяться

Коментар: Порошенко має діяти

Олигархи сломают власть

Жизнь без европейской перспективы

Спочатку корупція, решта потім

В Україні насправді немає ані лівих, ані правих рухів – Портников

Роман Чернега: "Половина работников в Украине работают нелегально"

In memoriam: Чему погибший Джон Нэш мог бы научить Украину

Гарбуз на тортике

Небезпечні радники. Чи будуть зроблені висновки з поразок?

Андрій Коболєв: Людям давали дешевий газ, щоби іншою рукою забирати в них значно більше

Експерт: Порошенко за рік президентства допустив низку помилок

Для реформи децентралізації потрібен фундамент

ВР восьмого созыва с высокой вероятностью не доживет и до середины каденции

Дефолт или ультиматум?

Маємо другий неоголошений дефолт?

Эволюция достоинства

Пряма і явна загроза: як корупція шкодить національній безпеці України

Ничего в Минздраве

Глава податкової міліції Сергій Білан: Завдання - зламати систему

Инфографика: Как депутаты ходят на работу. Рейтинг и антирейтинг голосований

Платить по счетам: что даст Украине мораторий на погашение долгов

Коты в мешке. По каким правилам пройдут местные выборы-2015

Старі «граблі» й нові...

Кто-то должен ответить

Павло Шеремета: В правительстве возобладали аппаратные инстинкты

Примирення з Донбасом та РФ. Чи можлива без нього європейська безпека?

«Відверто Кажучи, Верхівка Вашої Еліти Дуже Корумпована»

«Украинский кризис» 2013-2015 годов или основы современного международного порядка

Про институциональный кризис

Сломать вертикаль власти. Опыт компании Zappos

Україна — від епохи Середньовіччя до Нового світу

Цугцванг Яценюка?

По чьим рецептам вылечат страну

Почему Украина до сих пор не ратифицировала Римский устав?

Архітектура поразки

Удобная «отмазка»

Рада после «майских»: о проблемах Донбасса поговорили и забыли

 

page generation time:0,492