В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска
Перекресток цивилизаций
Другие диалоги:

Этническая политика в Европе: сила норм и стимулов

Версия для печати
Юдит Келли (Judith G. Kelley)
11 дек 2006 года

В своей книге о том, как наши соседи решали межэтнические вопросы, порой очень острые, готовясь к вступлению в ЕС, Юдит Келли подробно рассмотрела работу международных институтов. По ее мнению, уговоры слабо действовали на страны-кандидаты. Гораздо более эффективной была система стимулов, предложенная ЕС, в которой главным была перспектива членства в Евросоюзе.

В 1991 году Латвия лишь недавно получила независимость. На то время этнических латвийцев в стране было чуть больше половины из общего населения в 2,6 миллиона, в то время как русскоговорящих было более миллиона человек. Пятнадцатого октября 1991 парламент Латвии принял резолюцию, предоставляющую гражданство лишь тем, кто был гражданином Латвии до 1940 года и их потомкам, оставив тем самым 700 тысяч человек без гражданства. В то время требования по натурализации были исключительно жесткими. Правда, позже был найден компромисс и создана более либеральная «оконная система» получения гражданства.

Подчеркивая значение языка как защиту лояльности, в 1994 году парламент принял закон, который ограничивал политическое участие почти половины латвийского населения, не имеющее гражданства, лишив его права голосовать и баллотироваться на местных выборах. В результате несколько районов с русскоговорящим большинством управлялись исключительно этническими латвийцами. Более того, закон не позволял занимать государственные должности любому, кто не знал в совершенстве латвийский язык. Это означало, что даже этнические латыши, которые были гражданами, не могли занимать должности.

Весной 1995 парламент принял закон, запрещавший членам компартии и тем, кто не говорит по-латышски претендовать на государственные должности, и требовал от кандидатов, не закончивших латышскую школу, представить нотариально заверенный документ, подтверждающий их совершенное владение латвийским языком. Таким образом, Латвия ограничила этническое российское представительство, как на местном, так и на национальном уровнях.

Что объясняет различия в степени компромисса по закону о гражданстве и избирательному закону? Почему вообще правительства восточной Европы иногда принимают этнические меньшинства, а иногда ограничивают их права или просто игнорируют? Что еще более интересно, почему правительства иногда проводят политику, прямо противоположную проводимой ранее?

Встает и другой круг вопросов. Как международные институты влияют на государственную внутреннюю политику? Какие стратегии наиболее эффективны? Как внутренние факторы влияют на международные усилия? Чтобы оценить, когда и как Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы (СЕ) и Европейский Союз повлияли на законодательство по этническим меньшинствам, я проанализировала политику в Латвии, Эстонии, Словакии и Румынии с 1990 по 1999 годы. Хотя и ЕС, и ОБСЕ и СЕ сделали много специальных рекомендаций по этнической политике за это время, эффект их усилий в отдельных странах мало изучался.

Две стратегии влияния

Существует две институциональные стратегии влияния на поведение стран: «нормативное давление» и «обусловленность», соответствие определенным условиям, например условиям членства в ЕС. Нормативное давление имеет место, когда международные институты прямо указывают правительствам, какой должна быть их политика. Обусловленность же ясно увязывает требуемые изменения и стимулы, предлагая определенные выгоды, обеспечиваемые международными институтами.

Я считаю, что европейские институты были весомыми и активными участниками в выработке внутренней политики рассмотренных стран по этническим вопросам.

Во-первых, политика обусловленности, проводимая ЕС, а порой и СЕ мотивировала большинство политических решений.

Во-вторых, внутренняя оппозиция создавала значительные препятствия для нормативного давления. Когда европейские институты применяли лишь эту стратегию, правительства редко меняли свое поведение, особенно если оппозиция была сильной.

В-третьих, политика соответствия условиям членства оказалась на удивление эффективной. Воля политиков к компромиссу, однако, зависела не столько от их позиций, сколько от тех выгод, которые они стремились получить. Учитывая сильное желание этих стран вступить в ЕС и СЕ, эти институты хорошо подходили для проведения политики обусловленности и были способны преодолевать весьма сильное сопротивление предлагаемым ими изменениям. Это особенно справедливо в отношении этнических меньшинств, которые выдвигали серьезные предложения об обеспечении региональной этнической стабильности.

Кроме того, политика обусловленности требованиям членства была весьма эффективна из-за длительного многоступенчатого процесса вступления в ЕС, с его сложными и разнообразными путями построения доверия через систему поощрений вступающих стран за промежуточные результаты.

Почему этнические вопросы так важны для Европы?

Тому есть несколько причин. Прежде всего, изучение этнических вопросов способствует лучшему пониманию роли международных игроков на внутренней политической арене. Они подвергают международные институты самому жесткому испытанию, ведь этнические реформы провести гораздо сложнее, чем реформы технические или экономические, которые могут иметь мощное внутреннее лобби и не задевают ядро этнической идентичности.

Во-вторых, этнические вопросы крайне важны на международной арене. Корни этнической политики можно проследить до религиозных меньшинств 13-го века, а более близкое время эти вопросы поднимались уже на берлинском конгрессе 1878 года. После создания Лиги Наций, проблема защиты меньшинств вышла на новый уровень. Мирные договоренности, достигнутые после Первой Мировой войны, прямо увязали передачу территорий с обязательствами по защите этнических меньшинств. После Второй Мировой войны, однако, основное внимание сместилось с защиты меньшинств к защите прав человека. К несчастью, этого оказалось недостаточно для решения проблем этнических меньшинств.

Сегодня законы о гражданстве и национальных меньшинствах продолжают широко обсуждаться в Европе, да и во всем мире. Каковы принципы гражданства? Какие права должны иметь иммигранты? Являются ли они «чужаками» или «лицами-ожидающими-гражданства»? Как должно государство обращаться с национальными меньшинствами? Должно ли оно их ассимилировать или поощрять их обособленность?

В Европе такие вопросы обрели особую остроту после падения коммунизма и войны в бывшей Югославии. В центральной и восточной Европе каждый четвертый человек является членом этнического меньшинства. В Словакии венгры составляют около 10% населения из пяти миллионов, в Румынии - от 7 до 8% населения в 21 миллион человек. В обеих странах также проживает значительное число цыган и других этносов. Русскоговорящие составляют почти треть населения Эстонии и половину населения Латвии. Этнические конфликты последних десятилетий показывают, что проблемы отношений государства и меньшинств имеют огромное практическое значение.

Роль международных институтов и их работа

Теория международных отношений предлагает несколько механизмов воздействия международных институтов на поведение отдельных стран. Как мы уже упомянули, первый из них это соответствие требованиям членства, когда прямо увязывается членство и поведение, это близко к обычному использованию условий и стимулов. Второй из них это нормативное давление, что может включать в себя социальное влияние или убеждение. Определяющей чертой этого механизма являются внешние игроки, которые просто убеждают или стыдят, призывая к смене политики. В реальности, однако, оба подхода вовсе не взаимоисключают друг друга.

ОБСЕ быстро принял новые страны, и таким образом никогда прямо не использовал соответствие условиям членства как механизм влияния. Скорее он использовал нормативное давление как свой основной метод. ОБСЕ имеет несколько длинных текстов, которые описывают права этнических меньшинств в сфере образования и языка. Поскольку они законодательно никого не обязывают, и ОБСЕ была вполне либеральна в приеме новых членов в конце 80-х и начале 90-х, страны-члены мало обращали внимания на мнение этой организации. Тем не менее, она постепенно обрела большое значение благодаря доверию ЕС комиссару ОБСЕ по национальным меньшинствам. Наконец, ОБСЕ «лично участвовало» в делах своих стран-членов и политическом диалоге, и приложило большие усилия в работе с политиками на местах.

ОБСЕ имеет три основных инструмента для работы с вопросами прав меньшинств. Миссии и офисы являются важнейшим инструментом для долгосрочного предотвращения конфликтов, кризисного менеджмента и т.д. Целью миссий обычно является способствовать политическому процессу и информирование ОБСЕ. ОБСЕ не развернуло свои миссии в Румынии и Словакии, но открыло их в Латвии и Эстонии в 1993.

Что более важно, это создание в 1992 году поста Верховного Комиссара по национальным меньшинствам, как «инструмент предотвращения конфликтов на наиболее ранней стадии». Первым комиссаром стал голландский министр Ван Дер Стул, который часто посещал рассматриваемые страны, порой по нескольку раз в год, используя убеждение и свое социальное влияние.

Совет Европы принял Эстонию, Румынию и Словакию в 1993, Латвию в 1995. Хотя Совет Европы иногда и использовал стратегию воздействия процедуры вступления, чтобы изменить поведение стран-кандидатов, как, например, Латвии, это не было его главной целью. Вместо этого Совет Европы требовал от стран «обязательств» совершения определенных действий в отношении человеческих прав и обращения с не-гражданами. Таким образом, его подход был скорее средством убеждения, чем использованием стимулов.

Совет Европы выпустил ряд документов, касающихся защиты меньшинств. Первый и наиболее противоречивый из них это Рекомендация 1201. Выпущенная в 1993 году, с тех пор она стала официальным «обязательством», которое должны принять на себя все новые страны-члены СЕ.

Кроме того, Совет Европы имеет еще два документа, касающиеся меньшинств. Первый из них – вышедшая в 1992 году Европейская Хартия Защиты языков меньшинств. Однако члены СЕ не спешили ратифицировать Хартию. Ни Словакия, ни Румыния, Латвия и Эстония не подписали ее, а все подписавшиеся страны отложили ее ратификацию.

Второй документ, это вышедшая в 1993 году Рамочная Конвенция в Защиту национальных меньшинств. Комитет министров призвал «следить» за выполнением конвенции, с помощью комитета экспертов.

Европейский Союз наиболее явно отличается от ОБСЕ и СЕ в том, что уделяет значительно меньше внимания правам национальных меньшинств. Однако в 1993 году в Копенгагене он выработал ряд особых политических критериев для стран центральной и восточной Европы, стремящихся к вступлению. Война в бывшей Югославии привела к пересмотру значения проблем меньшинств, эти вопросы стали решаться более конкретно. Среди политических критериев было требование уважения к правам человека и уважение к защите меньшинств . Таким образом, более чем любой другой институт в Европе, ЕС применяет принцип соответствия условиям членства.

Данная стратегия стала работать потому, что имела ясный смысл в отношении безопасности. Страны-кандидаты знали, что условия членства вытекают из понимания природы конфликта в бывшей Югославии. Тем не менее, до середины 1990-х было неясно, как ЕС сравнивает значимость таких политических вопросов с вопросами сельского хозяйства или экономическими реформами.

Серьезность этих политических критериев была продемонстрирована в июле 2000, когда ЕС не начал переговоры с политически не готовой Словакией. В декабре 1997 саммит ЕС подтвердил значимость копенгагенских критериев для начала переговоров о вступлении.

Основным инструментом ЕС для работы с проблемами меньшинств являются ежегодные доклады и различные декларации, демарши, и парламентские резолюции ЕС. Политический диалог ведется через миссии на местах, визиты президентов и комиссаров, работы персонала комиссий в Брюсселе, встреч на разных уровнях. В общем, ЕС открыто практикует принцип «кондиционности», соответствия условиям, однако не обладает той глубиной политического диалога, которую имеют СЕ и ОБСЕ.

Можно сделать вывод, что хотя европейские институты имеют различные стратегии, ресурсы, уровни работы, их деятельность, тем не менее, можно разделить на два фундаментальных механизма: нормативное давление и соответствие условиям членства. В то время как ОБСЕ применяет первый из них, Совет Европы использует оба метода, ЕС практикует второй.

Стимулы членства: в чем их привлекательность?

Говорят, «членство имеет свои привилегии». Но какие? В начале 1990 оно было позитивным стимулом для посткоммунистических стран, которые тогда надеялись присоединиться к «Западу». Для большинства политиков членство в евроструктурах служило гарантией, что их страны станут современными, либеральными, вернутся в Европу. Оно также давало практические выгоды, давая сигнал инвесторам о политической стабильности; страны также стремились обрести признание и безопасность, процветание через вступление в «клуб» европейских институтов.

Катрин Лаламьер, которая стала генеральным секретарем СЕ в мае 1989, сказала, что членство в Совете Европы дает «печать респектабельности», «предлагает защиту того, что страна-член является плюралистической парламентской демократией и заслуживает поддержки Запада».

Иллюстрируя выгоды членства, президент парламентской ассамблеи Совета Европы, Мигель Анхель Мартинез убеждал латвийских парламентариев, что Латвия будет получать широкую поддержку от международных организаций после своего вступления в СЕ. Генеральный секретарь СЕ также широко обсуждал экономические реформы в ходе своего визита в Румынию. Действительно, в июне 1993 Словакия одновременно начала переговоры с Международным Валютным Фондом и с СЕ о членстве. Премьер-министр Мечиар заявил, что во время переговоров с МВФ в Швейцарии поднимался и вопрос о членстве в Совете Европы: «Наше вступление в Совет Европы имеет не только символическое значение как членский билет, как в случае с МВФ… Мы рассматриваем его как логическое продолжение наших усилий вступить в структуры развитых стран, более развитых политических и экономических систем ».

В общем, политики из стран-кандидатов рассматривали членство в СЕ не как успех сам по себе, но как средство к более значимым успехам. Станы-кандидаты бросились наперегонки. Такое конкурентное окружение способствовало достижению ими соответствия копенгагенским критериям. Так сами перспективы членства способствовали улучшениям в странах-кандидатах.

Перевод Андрея Маклакова

Полный текст документа доступен по адресу:
http://www.pupress.princeton.edu/chapters/s7875.html

 

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

«Земля. NET»

З 1 січня 2013 року в Україні відкриють для публічного доступу електронний Державний земельний кадастр. Старт віртуального кадастру вчора підтвердив під час презентації тестового режиму даної системи голова Державного агентства земельних ресурсів України (Держземагентство) Сергій Тимченко.

Читать далее

 

Материалы по теме
Зал периодики

Через что в себе должна переступить нация для успеха страны

Хто розділить харківський пиріг на таці України

e-Естонія: як вдалось і що далі?

Инфографика: Что может потерять Украина вместе с Донбассом

В КРЫМ ПРИШЕЛ РУСИЗМ

Ребрендинг Украины

Федерализация для Донбасса: эвтаназия под видом автономии

Втрата прив’язаності до рідного — виродження етносу

Якою бути Україні?

Київ грає в націоналізм

Не банановая республика

Ксенофобия и воспитание толерантности

Недетский взгляд на галичан

Перетворення України в «націю без ідентичності»

В Украине растут ксенофобские настроения

Пресс-конференция: Последствия внесения изменений в Конституцию

Февзі ЯКУБОВ: Міжнаціональні відносини мають оцінюватися з погляду етичних критеріїв...

Когда утрачивается вера в государственную справедливость

Ксенофобія не повинна стати обличчям української національності

Обережно: агітдиверсанти! Але чому наш ворог – не росіяни

Сергей Дацюк: "Или вперед, или в Средние века"

Языковая политика Украины: действия власти, мнения граждан

Русских любят от выборов до выборов

Уся справа — в нас самих

Хто оплатить національні проекти

Взять штурмом

«Мазепа forever!»

«Краткий курс» для України не писатимемо

Українізація неминуча

Перспективи української мови

Комплекс заздрості і страху, як ідеологія української системної Совдепії

Україна на зламі епох: непрості відповіді на складні запитання

Украинцев будут учить быть бедными, но гордыми

Про уявні та реальні загрози

Разжигание искры межэтнических противоречий в Центральной Европе

Місія України - об’єднувати світ

Бренд «Україна»

Ксенофобія, якої нема

Право на місто

Сколь бы сложна ни была история, Крым без сомнения входит в состав Украины

Крымские татары вызывают Кремль

Из множества - Единое

Образование для меньшинств: идентичность плюс интеграция

Міграційна політика в Україні та питання інтолерантності

Чи є в Україні расова нетерпимість та ксенофобія?

Синдром залежності

Мова Криму. Як вивчають і викладають в Україні мову корінного народу — кримських татар?

Кримсько-слов’янська автономія

Крым – поле битвы за землю

300-тисячну болгарську діаспору хочуть позбавити центру

 

page generation time:0,146