В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска

Адміністративно-територіальна реформа – тест на ефективність нової влади

Серед численних обіцянок та намірів, які були задекларовані новою владою в Україні, одне з ключових місць належить адміністративно-територіальній реформі. Про особливий статус адміністративно-територіальної реформи свідчить і поява спеціальної посади в українському уряді – віце-прем'єр міністра з питань проведення адміністративно-територіальної реформи. Нарешті, вважається, що реформа самоврядування, як одна з складових частин адміністративно-територіальної реформи, була чи не найбільш підготовленим проектом на момент приходу до влади нового уряду. А відтак, її реалізація так чи інакше буде сприйматися як тест на ефективність нової політичної команди.

Одне із перших запитань - чи взагалі на часі проведення реформ, поки не завершиться перехідний період, який виник у зв'язку із зміною політичного режиму в Україні?

Друге питання - чи готова, влада, регіональні еліти та населення міст, районів та сіл до проведення реформи самоврядування й адміністративно-територіальної реформи, перш за все фінансово, і чи є для цього належні кадри?

Чи існують теоретично обґрунтовані концепції та проекти адміністративно-територіальної реформи? Наскільки вони легітимні в очах населення та апарату управління, який буде безпосередньо задіяний у їхній реалізації? Чи знову ж таки – вибору немає?

Досі не проведений сценарний аналіз майбутніх змін – не обрано оптимального сценарію як по суті, так і по термінам реалізації реформи (радикального, поетапного, розтягнутого).

Немає також відповіді на питання, наскільки міжнародний досвід може бути прийнятний в умовах української специфіки, – в ситуації незавершених перехідних процесів в політиці та економіці, за значних соціокультурних відмінностей між регіонами України.

Крім того, не завадило б і політикам і розробникам реформ провести інвентаризацію власних уявлень про такі поняття, як сучасні стратегії просторового розвитку, нові концепції та моделі планування та управління територіями, вплив процесів змін у підпорядкуванні територій на традиційну політику розміщення продуктивних сил і т.і.

І головне – чи прораховані економічні, політичні та соціальні наслідки адміністративно-територіальної реформи, яку хочуть запровадити до кінця 2005 року?

Складається враження, що на момент публічно-політичного старту адміністративно-територіальної реформи цілі, зміст та стратегія проведення цієї реформи до кінця не усвідомлюють ні її ініціатори, ні ті, хто буде мати справу з її наслідками. І останні публічні обговорення проблем та перспектив реформи території та місцевого самоврядування продемонстрували, що існує більше запитань ніж відповідей. Започатковуючи новий діалог, присвячений адміністративно-територіальній реформі та реформі самоврядування в Україні, ми сподіваємося, що цей баланс зміниться на користь більш конкретного та поміркованого уявлення про майбутні трансформації усіх зацікавлених сторін – ініціаторів, виконавців та громадян нашого суспільства, – усіх, кого торкнеться втілення у життя цієї реформи.

Свернуть

Серед численних обіцянок та намірів, які були задекларовані новою владою в Україні, одне з ключових місць належить адміністративно-територіальній реформі. Про особливий статус адміністративно-територіальної реформи свідчить і поява спеціальної посади в українському уряді – віце-прем'єр міністра з питань проведення адміністративно-територіальної реформи. Нарешті, вважається, що реформа самоврядування, як одна з складових частин адміністративно-територіальної реформи, була чи не найбільш підготовленим проектом на момент приходу до влади нового уряду. А відтак, її реалізація так чи інакше буде сприйматися як тест на ефективність нової політичної команди.

Развернуть

Мнение эксперта
Другие диалоги:
Версия для печати

„Здебільшого життєвої сили у реформаторів вистачає лише на перший рік”

 

Юрій Ганущак, експерт Асоціації міст України

Якщо елітам, особливо тим з них, котрі не засліплені помаранчевим кольором, не пояснити цілей та доцільності даної реформи, то на якомусь етапі вона зламається.

Чим теперішня реформа адміністративно-територіального устрою відрізняється від реформ у цій сфері, котрі планували провести раніше?

Насамперед, раніше не було достатньої політичної волі. На жаль, і дотепер збереглася система авторитарної влади, розрахована на обслуговування та самовідновлення існуючої владної вертикалі. Це навіть не середньовічна система управління, а така, яка йде ще від перських часів і передбачає, що керівник держави віддає провінцію в повне управління своєму сатрапові, котрий натомість платить йому відкупне. У нашому ж випадку так званим губернаторам віддають у повне управління області, а вони у свою чергу віддають у повне управління райони головам райдержадміністрацій, від яких у свою чергу вимагається абсолютна відданість, а також забезпечення самовідновлення влади. Для того, щоби прикривати такі речі використовують районні та обласні ради. Безумовно, ця схема нелогічна, не життєздатна і потребує реформування.

На зорі української незалежності були певні ілюзії, що можна перескочити через етап авторитаризму та перейти одразу до демократичних засад. Комісія Кравчука підготувала тоді децентралізовану, проєвропейську схему, згідно з якою на кожному рівні мали існувати адміністрації, підпорядковані представницьким органам, наділені певною кількістю повноважень. Щось схоже пропонують і зараз, коли повноваження, відповідальність і ресурси сходяться в одному центрі прийняття рішень. Проте, тоді висновки комісії Кравчука було засекречено. У свою чергу Кучма запровадив схему, що існувала за часів радянської влади, тільки за СРСР рішення приймали у ЦК компартії України, а при Кучмі – в Адміністрації президента (яка сиділа в тому ж приміщенні).Відповідальність же за помилки ніс Кабінет Міністрів.

Не скажу, що зараз ситуація кардинально змінилася, проте, на найвищому рівні зараз сидять люди, які свого часу боролися із колишньою системою, і тому навряд чи вони до неї повернуться. До того ж, на суто практичному рівні Україна занадто бідна для того, аби утримувати авторитарну владу, тому вона змушена перейти до демократичних методів управління.

За теперішньою реформою місцеві громади отримають значно більше повноважень, ніж мали раніше. А чи готові вони їх прийняти за своїм освітнім та професійним рівнем? Чи зможуть вони гідно використати владу, яку їм дадуть?

В цьому питанні я є більшим оптимістом. По-перше, 5 тис населення (тобто той ліміт, про який говорить Роман Безсмертний) – це достатня кількість громадян, з якої можна вибрати „мізки”, тобто відповідальну владу. По-друге, якщо вам дають прозорі, універсальні та чітко сформовані правила гри, де можливості (кадрові й фінансові), повноваження і відповідальність співпадають, то результат обов'язково буде. Окрім того, із 3,5 тис. громад найнижчого рівня добре буде якщо у 70-80% місцева еліта адекватно сприйме і зрозуміє зміни і почне працювати в нових умовах, решта - 20% будуть безжально знищені. Тобто, їхнє керівництво програє на виборах конкурентам, чи їхні ради будуть розпущені, адже конкуренція існує не лише в бізнесі, а й у публічному житті. Нехай ця конкуренція буде жорстокою, проте це буде справедливо. За нинішньої ж системи, коли правила гри дуже розмиті, жодна людина, котра поважає себе, не захоче йти на посаду сільського голови.

За схемою, яку зараз пропонує уряд, громади матимуть самоврядування, а всі поселення - органи самоорганізації населення. Ця схема універсальна і діятиме скрізь по Україні, більше того, для самоврядних органів буде встановлено прямі фінансові відносини з державною (без посередників на зразок області чи району), прямий набір повноважень, ресурси. Проте, громада муситиме мати достатню кількість населення, або ж достатню кількість грошей щоби забезпечувати саму себе. Винятки існуватимуть лише за наявності об'єктивних факторів, на зразок прикордонного, гірського, чи дуже віддаленого поселення.

Тобто, Ви зараз говорили про укрупнення територіальних одиниць. До речі, автори реформи кажуть, що завдяки йому послуги стануть ближчими до громадян. Проте, яким чином це може відбутися при укрупненні громад?

У реформі йдеться про укрупнення насамперед органів влади. Для життєвого циклу пересічній особі, по-перше, треба аби дитина народилася в хороших умовах і перебувала під належним медичним наглядом, отже, у кожному селі мусить бути фельдшер. По-друге, дитині важливо у своєму селі отримати дошкільне виховання та середню освіту, отже потрібна школа. По-третє, аби молодь не тікала до міста, на місцях мусить існувати гідна інфраструктура дозвілля, на зразок сільського клубу. Окрім того, дуже бажано, щоби соціальний працівник регулярно ходив по хатах і надавав свої послуги в усіх населених пунктах. При цьому, абсолютно не має значення, де територіально знаходитиметься влада, котра організує роботу всіх цих установ та служб.

Але ж влада повинна видавати різні довідки, проводити реєстрацію...

Сільський голова може надати можливість сільським старостам видавати первинні довідки, котрі не потребують схвалення на рівні всієї громади. Якщо ж ця довідка серйозніша, на зразок довідки про народження, тоді вже доведеться їхати до сільського голови. Проте, такі документи людині доводиться отримувати не так вже й часто. Далі, є важливе питання субсидій. Так от подання щодо них може зробити і сільський староста, перевірку його здійснюватиме соціальний працівник із сільської ради, а не з райради, як це є зараз. Отже, влада все ж таки стане ближчою до людей.

Ми не можемо створити в кожному селі сільраду як це вже колись намагалися, бо не вистачить ресурсів, мізків і відповідальності. Та й не доцільно це робити, оскільки в селі на 200 чоловік за довідками до сільської ради громадяни будуть приходити ой як нечасто. При цьому у сільраді треба тримати штат співробітників, який буде однаковим як для громади на 200 чоловік, так і для громади на кілька тисяч. Отже, при укрупненні громад відбудеться також і зменшення чиновницького апарату.

Отже, доцільно створити універсальні громади-цеглинки на 5 тис. чоловік, котрі здатні будуть самі забезпечувати себе. Таким громадам ми надамо певну кількість коштів, яких їй має вистачити, адже це вже попередньо обраховано. І якщо 80% таких громад почнуть вдало працювати, то 20%, яким це не вдасться, буде покарано.

А якщо таких громад-невдах буде не 20%, а значно більше, то що всіх каратимуть?

Це справді може бути проблемою. Цього року Мінфін провів такі маніпуляції з бюджетом, що зараз не 40%, а навіть 80% не здатні виконати обов'язки, надані їм законодавством, тобто, бюджетних грошей вистачить лише на десять місяців.

То що ж ви робитимете?

Звичайно ж, до бюджету буде внесено деякі зміни. Зараз Міністерство фінансів, здається, зрозуміло свою помилку і йде на діалог, чого не було за часів Азарова. Нещодавно віце-прем'єр Безсмертний теж уважно вислуховував мої пропозиції, тобто ідея зміни устрою бюджетного законодавства на користь самоврядування починає сприйматися.

А чи вистачить грошей на проведення цієї реформи? Її часто називають дуже дорогою.

Насправді, вона не буде дорогою, так свідчать баланси. І якщо хтось говорить, про те, що вона потребуватиме шалених коштів, то це або жорсткий популізм, або бажання протидіяти цій реформі. У Мінфіні достатньо осіб, котрі не хочуть реформи адмінтерустрою, і тому вони називають цифри у 6-7 млрд. додаткових коштів, котрі потрібні будуть на новий адміністративний апарат. Водночас, ми теж робили певні розрахунки, за якими заяви про такі шалені витрати є повною нісенітницею.

Давайте порахуємо: укрупнення відбудеться десь на 31 сільраду в районі, отже, там залишиться приблизно по 8 сільрад. У кожній нинішній сільраді працює приблизно 4 чоловік, отже зараз працює десь 130 чиновників у районі. За новим же планом кожну громаду обслуговуватиме 10-12 чиновників, плюс 3 компенсаційні ставки на оплату праці сільських старост, і того, в результаті ми отримуємо приблизно ту ж саму кількість людей, що обслуговуватимуть громади. Старости у свою чергу отримуватимуть 25% від ставки голови як компенсацію їхніх затрат для здійснення публічних справ, адже їм теж доведеться достатньо працювати.

Далі, відбудеться ліквідація районних адміністрацій. Нехай, їхнім співробітникам видадуть двохмісячні їх оклади у вигляді компенсацій...

А що ж буде з ними далі?

Нічого страшного не станеться. В Україні від часів нової влади уже й так звільнили близько 11 тис. чиновників, і якщо це були хороші спеціалісти, то їх по-перше не звільняють, а по-друге, вони з легкістю можуть знайти собі місце у будь-якій організації. Якщо ж вони погані спеціалісти, то вони завдають лише шкоди державі, котра їх утримує.

Існує також побоювання, що за невдалого проведення адміністративно-територіальної реформи, в країні може статися розмивання владних повноважень?

Так, така небезпека справді існує. Я найбільше боюся, що у нас розламають державний елемент. Якщо ми знищимо на районному рівні держадміністрації, то хто ж тоді наглядатиме й контролюватиме за органами місцевої влади? До того ж важливо мати сильну систему підготовки кадрів для державних територіальних служб, а вона у нас зараз зламана. На жаль, в нинішньому варіанті реформи дуже мало уваги приділяють саме цьому питанню.

Вже згадуваний у нашій розмові Роман Безсмертний пропонує провести цю адміністративно-територіальну реформу вже до наступних парламентських виборів. А як скоро, на Вашу думку, її слід реалізувати?

Я абсолютно погоджуюся з Романом Петровичем, що дану реформу варто проводити швидко. Річ у тім, що здебільшого життєвої сили у реформаторів вистачає лише на перший рік.

Наприклад, у 1981 році у Франції була реформа з децентралізації, яка теж мала чималий опір. Впродовж перших трьох місяців було прийнято кардинальні зміни щодо децентралізації, і зараз французи вважають ті рішення надзвичайно вдалими. Проте, коли в 1970 році там намагалися проводити реформу щодо укрупнення регіонів, і генерал Де Голль ініціював з цього питання референдум, то еліта не зрозуміла тих змін і реформа не пройшла. Тому, й досі французи не змогли укрупнити свої комуни, і Франція залишається країною Європи з дуже великою кількістю дрібних комун, хоча реформа 81 року щодо децентралізації частково допомогла розв'язати проблему. У свою чергу німці, британці, шведи свого часу провели реформи щодо укрупнення.

Ми зараз хочемо провести і децентралізацію, і адмінтерреформу, причому без другої за нашим законодавством не можна провести першої, тобто реформи щодо децентралізації. Якщо ж ми не проведемо таку реформу, то влади на низовому рівні у нас фактично не буде. Тому, її треба проводити швидко, розуміючи при цьому, що будуть групи, котрі виступатимуть однозначно проти такої реформи, будуть групи, які її підтримають, якщо цю реформу їм пояснити, а також групи, що визначатимуться, чи підтримати її. Отже, якщо елітам, особливо тим з них, котрі не засліплені помаранчевим кольором, не пояснити цілей та доцільності даної реформи, то на якомусь етапі вона зламається.

Потрібні люди, котрі розумітимуть, що відбувається, і який результат повинен вийти десь через рік-два. Зараз проходить певний етап, до кінця якого реформа повинна бути здійснена, далі відбудеться певний злам, і вже через рік-два стануть помітними явні позитиви.

Бесіду вела Оксана Гриценко

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

Вооруженные негосударственные силы: тенденции и вызовы

Когда государство не справляется с охраной общественной безопасности, эту лакуну заполняют негосударственные вооруженные силы – инсургенты, банды, частные охранные фирмы; значение этих формирований в мире неуклонно растет. Наиболее тревожным, пожалуй, является то, что процесс приватизации госструктур безопасности происходит «как бы легитимно», когда группировки, описанные выше, не стремятся свергнуть само государство, и действуют якобы на законных основаниях. В самом деле, несмотря на аполитичный характер некоторых вооруженных групп, они разрушительны для государства, в особенности, когда криминальные элементы получают власть и расширяют сферу влияния посредством подпольной деятельности.

Незаконные, негосударственные вооруженные формирования – как и их законные «братья», они формируют сложную сеть безопасности для решения различных задач, первая из которых – их собственное выживание. Приватизация органов охраны общественного порядка разрушительно сказывается на общественной безопасности, так как ответственность переходит в частные руки. Гарантированная безопасность, в конечном счете, становиться доступной только тем, кто располагает средствами для содержания частной охраны, либо рискует довериться нелегальным группировкам и бандам. Это подрывает и без того низкую репутацию государственного правового режима.

Читать далее

 

Мнения других экспертов

Микола Пухтинський, керівник Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України, академік Української муніципальної академії, кандидат юридичних наук, доцент

„Теперішня реформа ставить у центр інтереси людини”

Наталя Шиманська, депутат Київської міської ради, президент Фундації місцевої демократії та європейської інтеграції ім. Ю.Панейка

„Починати реформу треба із організуючої ролі місцевих влад”

Олександр Дем’янчук, кандидат фізико-математичних наук, доцент, завідувач кафедри політології Національного університету „Києво-Могилянська академія”

„Помаранчева революція” створила дуже сприятливі умови для радикальних перетворень у системі й характері державного управління”

Віра Нанівська, директор Міжнародного центру перспективних досліджень

„Я впевнена, що цю реформу реалізують, так само, як і впевнена, що її ще істотно перероблятимуть”

Владимир Балабанович, председатель профсоюза работников сферы предпринимательства

Реформу нужно проводить не сверху, а снизу

Микола Яковина, провідний експерт Центру політико-правових реформ

„Без самоврядування громад громадянське суспільство не відбудеться”

Олександр Синьоокий, заступник голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив

В Україні ще немає передумов для ефективного запровадження АТР

Андрій Дуда, кандидат наук з державного управління, доцент кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія»

„Я би радше ліквідував державні адміністрації на рівні областей, але ні в якому разі не на рівні районів”

Павло Качур, президент Асоціації агентств регіонального розвитку України, народний депутат України, член фракції „Наша Україна”

„Влада виявила готовність децентралізувати повноваження”

Володимир Кампо, завідувач кафедри Академії муніципального управління, професор

„Помаранчева революція-2004 нарешті відкрила шанс для реформи територіального устрою”

Костянтин Матвієнко, експерт Корпорації стратегічного консалтингу “Гардаріка”

Адміністративно- територіальна реформа не буде прийнята цим складом парламенту

Юрій Ключковський, народний депутат України

Головна мета АТР – створити дієздатне місцеве самоврядування

Олег Соскин, директор Института трансформации общества

Реформа может дать результаты уже через 2-3 года

Анатолій Ткачук, народний депутат 1-го скликання

Мільярди, витрачені на АТР, підуть на розвиток всієї України

В’ячеслав Негода, голова секретариату Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України

Нова реформа відкриє перед нами нові можливості

 

Другие диалоги

Украина в Европе – контуры и формат будущих взаимоотношений

Государственное управление: нужен ли «капитальный ремонт власти»?

ЕСТЬ ЛИ БУДУЩЕЕ У «ЛЕВОГО ДВИЖЕНИЯ» в УКРАИНЕ?

МИР В ВОЙНЕ или ВОЙНА В МИРУ?

НОВАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ СИСТЕМА БЕЗОПАСНОСТИ родится в Украине?

УКРАИНСКИЙ ПРОЕКТ – реформирование, перезагрузка, создание нового?

Будущее ТВ и Интернета – слияние, поглощение, сосуществование?

ФЕНОМЕН УКРАИНСКОГО МАЙДАНА

Поляризация общества - источник перманентной нестабильности. Найдет ли Украина социальный компромисс?

Партнерство Украина-Евросоюз: вызовы и возможности

МАЛЫЕ ГОРОДА – богатство разнообразия или бедность упадка

Права или только обязанности? (О состоянии соблюдения прав человека в Украине и мире на протяжении последних 65 лет)

Виртуальная реальность и нетократия: новые штрихи к портрету Украины

Таможня или Союз?

ДЕНЬГИ БУДУЩЕГО: валюты локальные, национальные, глобальные? Бумажные или электронные?

Кадры решают все? Или почему из Украины утекают мозги?

Мультикультурализм VS национализм

Религия в социально-политическом контексте Украины

Гуманитарная политика в Украине – а есть ли будущее?

Новый мировой экономический порядок

Рынок земли и будущее аграрной Украины

ДЕМОКРАТИИ КОНЕЦ? или ОНА ВРЕМЕННО СДАЕТ ПОЗИЦИИ?

Судьба реформ в Украине или Реформировать нереформируемое?!

20 наших лет

Будущее без будущего? или Почему Украина теряет образованное общество?

Украинский характер – твердыня или разрушающаяся крепость?

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ: куда дует ветер перемен

20 лет независимости Украины – мифы и реалии

Поход Украины в Европу: остановка или смена курса?

Местные выборы 2010: прощание с самоуправлением?

Республика: «де-юре» или «де-факто»?

Каков капитал, таков и труд

Идеология умерла. Да здравствует новая идеология?!

Повестка дня нового Президента – стабилизация или развитие?

Соблазн и искушение диктатурой

Реформа украинского здравоохранения или ее отсутствие: причины и следствия

Выборы-2010: готова ли Украина к переменам?

Неосознанный сталкер. Или. Скрытые и явные угрозы жизни Украины и возможности их предотвращения

Новый общественный договор – быть или не быть?

КАК СПАСТИ СТРАНУ? или Приговор вынесен. Обжалованию подлежит?!

Человеческий капитал в топке экономического кризиса

Украинское общество в условиях кризиса: социальные вызовы и мистификации.

Большой договор между Украиной и Россией: от проекта влияния к проекту развития

Украинская власть: царствует, господствует или руководит?

Украина: нация для государства или государство для нации?

„Социальный капитал” и проблемы формирования гражданского общества в Украине

«Социальные мифологемы массового сознания и политическое мифотворчество»

Гражданин и власть: патерналистские и авторитарные настроения в Украине.

В зеркале украинского культурного продукта

Есть ли «свет» в конце регионального «туннеля» или кого интересуют проблемы местного самоуправления?

Национальная идея: от украинской мечты к новой парадигме развития

Досрочные выборы: политическое представление к завершению сезона

Кризис ценностей: что такое хорошо, и что такое плохо?

Реформы в экономике Украины: причины, следствия, перспективы

Информационное пространство – кривое зеркало Украинской действительности

Постсоветское поколение – здравствуй! (или некоторые подробности из жизни молодежи)

Проект Україна: українська самосвідомість і етнонаціональні трансформації

„Південний вектор” євроінтеграційної стратегії України

Феноменологія української корупції та її специфічні риси

Українській Конституції 10 років: від «однієї з найкращих в Європі» до правового хаосу

Украина в геополитических играх 2006-2025 гг. или Очередное обновление внешней политики

Яку Україну пропонують Україні чи Програми та реальні практики політичних партій України

Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок

Майдан, рік по тому

Вызовы или стимулы глобализации?

Демографический кризис или последний украинец

Ролевые игры: социодрама Украина – ЕС

Славянские миры: цивилизационный выбор

Повестка дня будущего президента

Новое украинское Просвещение

„Внутрішня геополітика” України.

Чи готова Україна „мислити глобально, діяти локально”?

Демократия по-украински

Какая Россия нужна Украине?

Українська національна еліта – становлення чи занепад?

Середній клас в Україні : майбутнє народжується сьогодні

Україна шукає свою ідентичність

Камо грядеши, Украина?

page generation time:0,083