В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска

Адміністративно-територіальна реформа – тест на ефективність нової влади

Серед численних обіцянок та намірів, які були задекларовані новою владою в Україні, одне з ключових місць належить адміністративно-територіальній реформі. Про особливий статус адміністративно-територіальної реформи свідчить і поява спеціальної посади в українському уряді – віце-прем'єр міністра з питань проведення адміністративно-територіальної реформи. Нарешті, вважається, що реформа самоврядування, як одна з складових частин адміністративно-територіальної реформи, була чи не найбільш підготовленим проектом на момент приходу до влади нового уряду. А відтак, її реалізація так чи інакше буде сприйматися як тест на ефективність нової політичної команди.

Одне із перших запитань - чи взагалі на часі проведення реформ, поки не завершиться перехідний період, який виник у зв'язку із зміною політичного режиму в Україні?

Друге питання - чи готова, влада, регіональні еліти та населення міст, районів та сіл до проведення реформи самоврядування й адміністративно-територіальної реформи, перш за все фінансово, і чи є для цього належні кадри?

Чи існують теоретично обґрунтовані концепції та проекти адміністративно-територіальної реформи? Наскільки вони легітимні в очах населення та апарату управління, який буде безпосередньо задіяний у їхній реалізації? Чи знову ж таки – вибору немає?

Досі не проведений сценарний аналіз майбутніх змін – не обрано оптимального сценарію як по суті, так і по термінам реалізації реформи (радикального, поетапного, розтягнутого).

Немає також відповіді на питання, наскільки міжнародний досвід може бути прийнятний в умовах української специфіки, – в ситуації незавершених перехідних процесів в політиці та економіці, за значних соціокультурних відмінностей між регіонами України.

Крім того, не завадило б і політикам і розробникам реформ провести інвентаризацію власних уявлень про такі поняття, як сучасні стратегії просторового розвитку, нові концепції та моделі планування та управління територіями, вплив процесів змін у підпорядкуванні територій на традиційну політику розміщення продуктивних сил і т.і.

І головне – чи прораховані економічні, політичні та соціальні наслідки адміністративно-територіальної реформи, яку хочуть запровадити до кінця 2005 року?

Складається враження, що на момент публічно-політичного старту адміністративно-територіальної реформи цілі, зміст та стратегія проведення цієї реформи до кінця не усвідомлюють ні її ініціатори, ні ті, хто буде мати справу з її наслідками. І останні публічні обговорення проблем та перспектив реформи території та місцевого самоврядування продемонстрували, що існує більше запитань ніж відповідей. Започатковуючи новий діалог, присвячений адміністративно-територіальній реформі та реформі самоврядування в Україні, ми сподіваємося, що цей баланс зміниться на користь більш конкретного та поміркованого уявлення про майбутні трансформації усіх зацікавлених сторін – ініціаторів, виконавців та громадян нашого суспільства, – усіх, кого торкнеться втілення у життя цієї реформи.

Свернуть

Серед численних обіцянок та намірів, які були задекларовані новою владою в Україні, одне з ключових місць належить адміністративно-територіальній реформі. Про особливий статус адміністративно-територіальної реформи свідчить і поява спеціальної посади в українському уряді – віце-прем'єр міністра з питань проведення адміністративно-територіальної реформи. Нарешті, вважається, що реформа самоврядування, як одна з складових частин адміністративно-територіальної реформи, була чи не найбільш підготовленим проектом на момент приходу до влади нового уряду. А відтак, її реалізація так чи інакше буде сприйматися як тест на ефективність нової політичної команди.

Развернуть

Мнение эксперта
Другие диалоги:
Версия для печати

Адміністративно- територіальна реформа не буде прийнята цим складом парламенту

Адміністративно- територіальна реформа не буде прийнята цим складом парламенту: Адміністративно- територіальна реформа не буде прийнята цим складом парламенту

Костянтин Матвієнко, експерт Корпорації стратегічного консалтингу “Гардаріка”

26 квітня цього року в Києві проходили Всеукраїнські збори органів місцевого самоврядування. Чи не здається Вам, що на цих зборах більше говорили про адміністративно-територіальну реформу, ніж про місцеве самоврядування? Наскільки АТР вписується в проблематику місцевого самоврядування?

Річ у тім, що місцеве самоврядування має свою територіальну основу – тому АТР має прямий стосунок до цих зборів. Законопроект стосовно адміністративно-територіальної реформи, який готується робочою групою Кабінету міністрів, виходить з того, що територіальні громади мають отримати достатні майнові, фінансові повноваження і територіальну основу для того, щоб бути повноцінним суб'єктом здійснення місцевого самоврядування.

Що таке самоврядування – це самоорганізація жителів населених пунктів задля вирішення власних проблем: побутових, транспортних, освітніх і так далі. Щоб ці проблеми ефективно вирішувати, вони повинні мати бюджетну базу. Станом на сьогодні існує близько 12 тисяч територіальних громад – і далеко не всі з них спроможні виконувати ті функції, про які я згадав. Для того, щоб ці громади перетворилися на повноцінних суб'єктів, і проводиться адміністративно-територіальна реформа.

Але вже зараз чути зауваження деяких експертів, що ця реформа не орієнтована на реальне здійснення функцій місцевого самоврядування і спрямована лише на оптимізацію бюджетів...

Сама по собі оптимізація бюджетів також необхідна. В законопроекті передбачено, що в межах сільської ради має проживати не менше як 5 тисяч мешканців. Сьогодні в селах, особливо малих, часто немає вчителя, електрика, фельдшера, більш-менш компетентного голови сільської ради, тому тут реалізувати реальні функції самоврядування дуже складно. Якщо взяти сукупність малоосвічених людей, які отримують тільки пенсію, то скільки б ми їх разом не звели, то самоврядування там не буде. Але навіть суто статистично громада від п'яти тисяч вже матиме ліпший кадровий потенціал аніж громада у 120 осіб. Тобто, для реалізації самоврядування потрібна здатність здійснення цих функцій – кадрова якість, бюджетні можливості, майнова база. Запропонована реформа якраз і намагається вирішити це питання.

На Вашу думку, можна ефективно реалізувати через запропоновану реформу три складових місцевого самоврядування: майнову, кадрову і бюджетну?

Суто теоретично вони можуть бути реалізовані на всі сто відсотків – але у мене є деякі застереження. Якби ми будували країну з чистого листа, якби тут не існувало системи адміністративно-територіального поділу, існуючих господарських зв'язків, інфраструктурних зв'язків, то цю реформу можна було б реалізувати. Але проблема полягає в тому, що ми повинні це робити не на білому листі, а на рельєфній карті вже усталених інфраструктур і зв'язків. Якраз така трансформація є вкрай складною.

Виходить так, що теорія розходиться з практикою в даному конкретному випадку. На початку Ви говорили, що реформа повинна розв'язати такі-то проблеми – тепер Ви говорите, що заявлені наміри не можуть бути реалізовані. Який сенс тоді у проведенні реформи?

У цієї реформи є ідея – вона досить чітко спрямована на оптимізацію системи територіального поділу з точки зору здатності територіальних громад до реалізації місцевого самоврядування. Але одна річ – ідея; і зовсім інша річ – засоби і шляхи реалізації цієї ідеї. На мою думку, країна не має ані фінансових, ані господарських, ані інтелектуальних ресурсів, щоб здійснити цю реформу. Влада інтуїтивно відчуває, що треба щось робити, бо та ситуація, яка існує зараз є неприйнятною і веде до колапсу. Але здатність влади змінити ситуацію і досягти поставлених цілей є зараз не надто високою.

Уряд і Президент розуміють, що перед суспільством стоїть ряд викликів, на які треба відповідати. Але проблема полягає в тому, що нова влада не має стратегій відповіді на ці виклики. Вона не має стратегії досягнення тих цілей, які декларувала на Майдані. Зараз влада намагається метушливо і гарячково шукати ці відповіді в інтелектуальному вакуумі. Але чим більше буде цієї метушні, тим далі опиняться і суспільство і влада від декларованих цілей. Влада намагається демонструвати свою впевненість у тому, що вона робить. Але чим більше вона намагається демонструвати, тим більше ми розуміємо, що конкретних уявлень про напрямок руху немає.

Суспільство, яке спромоглося на самоорганізацію для помаранчевої революції, ставить набагато більші вимоги, ніж влада здатна реалізувати. Оскільки політикум залишився старим, а суспільство стало ніби-то новим, то відчувається певний дисбаланс між запитами суспільства і тим рівнем, який може запропонувати влада.

Не могли б Ви уточнити, в яких саме питаннях теорія розходиться з практикою?

В обивательському уявленні ця реформа постає як звичайне укрупнення територіальних громад. Для того, щоб громада мала право обирати сільраду, вона має нараховувати 5 тисяч осіб. Сільрада буде базуватися у найкомфортнішому селі: при дорозі із клубом і амбулаторією, а потреби менших сіл лишатимуться другорядними і вони поволі вимиратимуть.

Тож давайте подивимося на цю реформу суто з гуманітарних міркувань. Наприклад, існує древнє село Карандинці, яке згадується в багатьох літописах і літературних творах. Після цієї реформи це село просто зникне як суб'єкт, бо ніхто не буде дбати про те, щоб провести туди дорогу, газ, телефон. Залишиться тільки топонім, який теж, можливо, з часом зникне.

Інша проблема виникає з таким утворенням як місто-район. Таким містом-районом буде, наприклад, Біла Церква. Сьогодні основні бюджетонаповнюючі організації розташовані в місті – капітал, вартісна нерухомість, працюючі підприємства. Після реалізації реформи Біла Церква стане самодостатнім суб'єктом. Для міста це позитив, але район втратить значні надходження. При тому, що селяни у лікарню і на базар все одно їздитимуть у це місто і відповідно експлуатуватимуть його інфраструктуру та витрачатимуть там частину своїх грошей. А от кошти для фінансування районних потреб – дороги, школи, лікарні доведеться брати в обласному і державному бюджетах. Загалом сумнівно, що райони, з яких “виведено” їхні центри, стануть фінансово самодостатніми. Аналогічні проблеми спіткають і області з яких виокремлять міста -регіони.

Ще за часів Кучми склалася ситуація, коли обласні та районні адміністрації могли впливати на міста як формально, так і неформально (прокуратура, СБУ, КРУ, пожежники, міліція, податкова), примушуючи міські органи діяти в інтересах відповідно області або району. Тут можна говорити про невдоволення вже не пересічних громадян, а чиновницького корпусу, який втратить важіль впливу на місто.

Я назвав лише найбільш очевидні проблеми, та цей перелік може бути набагато ширшим. Але навіть в ньому ми бачимо суттєві лінії опору, які не можна буде просто так обійти – мешканці територіальних громад і регіональне чиновництво. Втім для реалізації реформи немає ані коштів ані більшості народних депутатів, які за неї проголосують.

А якщо абстрагуватися від цих ліній спротиву – чи може ця реформа бути ефективною якщо ми якимось чином подолаємо упередження названих вами верств населення?

Річ у тім, що навіть у фізиці немає ідеальних моделей на практиці – опір існує завжди. Так само і в умовах суспільного буття завжди є ті, хто проти.

Прямо відповідаючи на ваше запитання, скажу, що ця реформа справді може бути ефективною, якщо зняти лінії опору. Але ситуація може виявитися такою, що вартість подолання цього опору може бути набагато вищою, ніж самоцінність цієї реформи. Зараз у чинної влади немає таких сил, щоб цей опір подолати.

Дуже часто посилаються на польський досвід проведення АТР – наскільки нашу реформу можна прирівняти до їхньої? Чи є у них чітке розмежування по кількісним характеристикам громади – не менша 5 тисяч і все?

Я думаю, що в нашому законопроекті ця норма, врешті-решт, буде знята і залишиться тільки описовий критерій. Україна настільки різноманітна, що кількісний критерій для Луганської і Івано-Франківської областей не може бути уніфікованим. Саме тому було б правильно йти за регіональним поділом України і пропонувати для кожного регіону свій варіант, в залежності від специфіки господарських і культурних зв'язків.

Врешті, для розмірів громади має бути застосований принцип пішохідної доступності, наприклад, людина повинна мати можливість потрапити до центру своєї громади за годину пішої ходи.

Ви думаєте, такий принцип може бути застосований в законопроекті?

В інших країнах такі критерії існують. Для малих і середніх територіальних громад такий критерій є абсолютно прийнятним.

Тобто, в доопрацьованому проекті можуть бути внесені зміни, які знімуть, принаймні, частину проблем – тобто, з більшою частиною проблем можна справитися?

Питання не стільки в подоланні перешкод, скільки у створенні максимально ефективної моделі. А ось тут уже можуть виникати наступні проблеми – ця модель не може бути уніфікована через різноманітність країни, наприклад.

Пане Костянтине, на Вашу думку, які перспективи запропонованої реформи бути прийнятою до парламентських виборів?

На мою думку, це проект немає жодних шансів бути прийнятим цим складом парламенту. Наша з вами розмова має суто теоретичний характер, оскільки ця реформа не буде здійснена з дуже простої причини – у Верховній Раді немає більшості, яка могла б підтримати такий законопроект. Врешті, законопроект 3207-1 про конституційні зміни, на якому ґрунтується законопроект про територіальний устрій, має мало перспектив, бо немає 300 голосів, так само як немає 226 голосів для законопроекту по АТР.

Взагалі з цим законопроектом трапляються дивні речі, тому що його розробляла робоча група Кабінету Міністрів, але до спеціалізованого комітету Верховної Ради він подається не як законопроект, а просто як текст. До цього тексту після обговорення будуть внесені якісь правки, додані перехідні і прикінцеві положення, після чого він повернеться до Кабінету міністрів. А от тоді вже побачимо, чи скористається Кабмін своїм правом законодавчої ініціативи і чи внесе цей законопроект до парламенту.

Бесіду вів Юрій Таран

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

Родился бедным? Тебе не повезло!

Артерии и «социальные лифты» общества закупориваются. Шансы карьерного роста, социальная мобильность снижается, и, что еще хуже, падает доверие людей друг к другу, что заметно среди всех классов общества, но более всего – среди бедных. Столь восхваляемый «гибкий рынок труда», означает лишь мир, в котором такая принципиально важная вещь, как профсоюз, оказывается не у дел, а с работниками обращаются как с собственностью. Это представляет смертельную угрозу семьям рабочих, и их шансам дать своим детям вдохновение и жизненные силы.

В Британии становится все меньше социального разнообразия и знаний: в условиях нынешнего капитализма компетентные люди просто не могут никуда пробиться; они становятся жертвами социальных предрассудков и настроений. Они просто не знают, что делать, поскольку эффективная государственная политика должна идти вразрез с господствующими инстинктами консерваторов.

Читать далее

 

Мнения других экспертов

Микола Пухтинський, керівник Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України, академік Української муніципальної академії, кандидат юридичних наук, доцент

„Теперішня реформа ставить у центр інтереси людини”

Наталя Шиманська, депутат Київської міської ради, президент Фундації місцевої демократії та європейської інтеграції ім. Ю.Панейка

„Починати реформу треба із організуючої ролі місцевих влад”

Олександр Дем’янчук, кандидат фізико-математичних наук, доцент, завідувач кафедри політології Національного університету „Києво-Могилянська академія”

„Помаранчева революція” створила дуже сприятливі умови для радикальних перетворень у системі й характері державного управління”

Віра Нанівська, директор Міжнародного центру перспективних досліджень

„Я впевнена, що цю реформу реалізують, так само, як і впевнена, що її ще істотно перероблятимуть”

Владимир Балабанович, председатель профсоюза работников сферы предпринимательства

Реформу нужно проводить не сверху, а снизу

Микола Яковина, провідний експерт Центру політико-правових реформ

„Без самоврядування громад громадянське суспільство не відбудеться”

Олександр Синьоокий, заступник голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив

В Україні ще немає передумов для ефективного запровадження АТР

Андрій Дуда, кандидат наук з державного управління, доцент кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія»

„Я би радше ліквідував державні адміністрації на рівні областей, але ні в якому разі не на рівні районів”

Павло Качур, президент Асоціації агентств регіонального розвитку України, народний депутат України, член фракції „Наша Україна”

„Влада виявила готовність децентралізувати повноваження”

Володимир Кампо, завідувач кафедри Академії муніципального управління, професор

„Помаранчева революція-2004 нарешті відкрила шанс для реформи територіального устрою”

Юрій Ключковський, народний депутат України

Головна мета АТР – створити дієздатне місцеве самоврядування

Олег Соскин, директор Института трансформации общества

Реформа может дать результаты уже через 2-3 года

Юрій Ганущак, експерт Асоціації міст України

„Здебільшого життєвої сили у реформаторів вистачає лише на перший рік”

Анатолій Ткачук, народний депутат 1-го скликання

Мільярди, витрачені на АТР, підуть на розвиток всієї України

В’ячеслав Негода, голова секретариату Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України

Нова реформа відкриє перед нами нові можливості

 

Другие диалоги

Украина в Европе – контуры и формат будущих взаимоотношений

Государственное управление: нужен ли «капитальный ремонт власти»?

ЕСТЬ ЛИ БУДУЩЕЕ У «ЛЕВОГО ДВИЖЕНИЯ» в УКРАИНЕ?

МИР В ВОЙНЕ или ВОЙНА В МИРУ?

НОВАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ СИСТЕМА БЕЗОПАСНОСТИ родится в Украине?

УКРАИНСКИЙ ПРОЕКТ – реформирование, перезагрузка, создание нового?

Будущее ТВ и Интернета – слияние, поглощение, сосуществование?

ФЕНОМЕН УКРАИНСКОГО МАЙДАНА

Поляризация общества - источник перманентной нестабильности. Найдет ли Украина социальный компромисс?

Партнерство Украина-Евросоюз: вызовы и возможности

МАЛЫЕ ГОРОДА – богатство разнообразия или бедность упадка

Права или только обязанности? (О состоянии соблюдения прав человека в Украине и мире на протяжении последних 65 лет)

Виртуальная реальность и нетократия: новые штрихи к портрету Украины

Таможня или Союз?

ДЕНЬГИ БУДУЩЕГО: валюты локальные, национальные, глобальные? Бумажные или электронные?

Кадры решают все? Или почему из Украины утекают мозги?

Мультикультурализм VS национализм

Религия в социально-политическом контексте Украины

Гуманитарная политика в Украине – а есть ли будущее?

Новый мировой экономический порядок

Рынок земли и будущее аграрной Украины

ДЕМОКРАТИИ КОНЕЦ? или ОНА ВРЕМЕННО СДАЕТ ПОЗИЦИИ?

Судьба реформ в Украине или Реформировать нереформируемое?!

20 наших лет

Будущее без будущего? или Почему Украина теряет образованное общество?

Украинский характер – твердыня или разрушающаяся крепость?

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ: куда дует ветер перемен

20 лет независимости Украины – мифы и реалии

Поход Украины в Европу: остановка или смена курса?

Местные выборы 2010: прощание с самоуправлением?

Республика: «де-юре» или «де-факто»?

Каков капитал, таков и труд

Идеология умерла. Да здравствует новая идеология?!

Повестка дня нового Президента – стабилизация или развитие?

Соблазн и искушение диктатурой

Реформа украинского здравоохранения или ее отсутствие: причины и следствия

Выборы-2010: готова ли Украина к переменам?

Неосознанный сталкер. Или. Скрытые и явные угрозы жизни Украины и возможности их предотвращения

Новый общественный договор – быть или не быть?

КАК СПАСТИ СТРАНУ? или Приговор вынесен. Обжалованию подлежит?!

Человеческий капитал в топке экономического кризиса

Украинское общество в условиях кризиса: социальные вызовы и мистификации.

Большой договор между Украиной и Россией: от проекта влияния к проекту развития

Украинская власть: царствует, господствует или руководит?

Украина: нация для государства или государство для нации?

„Социальный капитал” и проблемы формирования гражданского общества в Украине

«Социальные мифологемы массового сознания и политическое мифотворчество»

Гражданин и власть: патерналистские и авторитарные настроения в Украине.

В зеркале украинского культурного продукта

Есть ли «свет» в конце регионального «туннеля» или кого интересуют проблемы местного самоуправления?

Национальная идея: от украинской мечты к новой парадигме развития

Досрочные выборы: политическое представление к завершению сезона

Кризис ценностей: что такое хорошо, и что такое плохо?

Реформы в экономике Украины: причины, следствия, перспективы

Информационное пространство – кривое зеркало Украинской действительности

Постсоветское поколение – здравствуй! (или некоторые подробности из жизни молодежи)

Проект Україна: українська самосвідомість і етнонаціональні трансформації

„Південний вектор” євроінтеграційної стратегії України

Феноменологія української корупції та її специфічні риси

Українській Конституції 10 років: від «однієї з найкращих в Європі» до правового хаосу

Украина в геополитических играх 2006-2025 гг. или Очередное обновление внешней политики

Яку Україну пропонують Україні чи Програми та реальні практики політичних партій України

Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок

Майдан, рік по тому

Вызовы или стимулы глобализации?

Демографический кризис или последний украинец

Ролевые игры: социодрама Украина – ЕС

Славянские миры: цивилизационный выбор

Повестка дня будущего президента

Новое украинское Просвещение

„Внутрішня геополітика” України.

Чи готова Україна „мислити глобально, діяти локально”?

Демократия по-украински

Какая Россия нужна Украине?

Українська національна еліта – становлення чи занепад?

Середній клас в Україні : майбутнє народжується сьогодні

Україна шукає свою ідентичність

Камо грядеши, Украина?

page generation time:0,052