В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска

Адміністративно-територіальна реформа – тест на ефективність нової влади

Серед численних обіцянок та намірів, які були задекларовані новою владою в Україні, одне з ключових місць належить адміністративно-територіальній реформі. Про особливий статус адміністративно-територіальної реформи свідчить і поява спеціальної посади в українському уряді – віце-прем'єр міністра з питань проведення адміністративно-територіальної реформи. Нарешті, вважається, що реформа самоврядування, як одна з складових частин адміністративно-територіальної реформи, була чи не найбільш підготовленим проектом на момент приходу до влади нового уряду. А відтак, її реалізація так чи інакше буде сприйматися як тест на ефективність нової політичної команди.

Одне із перших запитань - чи взагалі на часі проведення реформ, поки не завершиться перехідний період, який виник у зв'язку із зміною політичного режиму в Україні?

Друге питання - чи готова, влада, регіональні еліти та населення міст, районів та сіл до проведення реформи самоврядування й адміністративно-територіальної реформи, перш за все фінансово, і чи є для цього належні кадри?

Чи існують теоретично обґрунтовані концепції та проекти адміністративно-територіальної реформи? Наскільки вони легітимні в очах населення та апарату управління, який буде безпосередньо задіяний у їхній реалізації? Чи знову ж таки – вибору немає?

Досі не проведений сценарний аналіз майбутніх змін – не обрано оптимального сценарію як по суті, так і по термінам реалізації реформи (радикального, поетапного, розтягнутого).

Немає також відповіді на питання, наскільки міжнародний досвід може бути прийнятний в умовах української специфіки, – в ситуації незавершених перехідних процесів в політиці та економіці, за значних соціокультурних відмінностей між регіонами України.

Крім того, не завадило б і політикам і розробникам реформ провести інвентаризацію власних уявлень про такі поняття, як сучасні стратегії просторового розвитку, нові концепції та моделі планування та управління територіями, вплив процесів змін у підпорядкуванні територій на традиційну політику розміщення продуктивних сил і т.і.

І головне – чи прораховані економічні, політичні та соціальні наслідки адміністративно-територіальної реформи, яку хочуть запровадити до кінця 2005 року?

Складається враження, що на момент публічно-політичного старту адміністративно-територіальної реформи цілі, зміст та стратегія проведення цієї реформи до кінця не усвідомлюють ні її ініціатори, ні ті, хто буде мати справу з її наслідками. І останні публічні обговорення проблем та перспектив реформи території та місцевого самоврядування продемонстрували, що існує більше запитань ніж відповідей. Започатковуючи новий діалог, присвячений адміністративно-територіальній реформі та реформі самоврядування в Україні, ми сподіваємося, що цей баланс зміниться на користь більш конкретного та поміркованого уявлення про майбутні трансформації усіх зацікавлених сторін – ініціаторів, виконавців та громадян нашого суспільства, – усіх, кого торкнеться втілення у життя цієї реформи.

Свернуть

Серед численних обіцянок та намірів, які були задекларовані новою владою в Україні, одне з ключових місць належить адміністративно-територіальній реформі. Про особливий статус адміністративно-територіальної реформи свідчить і поява спеціальної посади в українському уряді – віце-прем'єр міністра з питань проведення адміністративно-територіальної реформи. Нарешті, вважається, що реформа самоврядування, як одна з складових частин адміністративно-територіальної реформи, була чи не найбільш підготовленим проектом на момент приходу до влади нового уряду. А відтак, її реалізація так чи інакше буде сприйматися як тест на ефективність нової політичної команди.

Развернуть

Мнение эксперта
Другие диалоги:
Версия для печати

„Я би радше ліквідував державні адміністрації на рівні областей, але ні в якому разі не на рівні районів”

Наша нова влада вже проголосила досить багато реформаторських ідей. Хоча пан Безсмертний, який є батьком цієї адміністративно-територіальної реформи, говорить про те, що існує усвідомлення потреби в ній, та чи справді вона так горить?

Батьком нинішньої адміністративно-територіальної реформи є не лише Безсмертний, батьків у неї багато, адже ідея цієї реформи виникла не сьогодні. А те, що вона є нагальною і дуже актуальною є безперечним в силу того, що на сьогодні існує кілька проблем у місцевому самоврядуванні, проблем у системі державної влади, у взаємовідносинах органів державної влади та місцевого самоврядування, які потребують нагального вирішення. Без реформи адміністративно-територіального устрою такі проблеми вирішити неможливо.

Візьмемо наприклад місцеві бюджети. На сьогодні переважна більшість територіальних громад абсолютно „нерентабельні”, бо не здатні себе забезпечити, і як правило вони живуть на міжбюджетних трансфертах, на дотаціях від уряду. А інакше й бути не може, оскільки величезна кількість громад у нас дуже маленькі за розміром. Наука адміністрування говорить, що територіальна громада не може нормально функціонувати, якщо кількість людей, що до неї входять менша від 3 тисяч чоловік. Тому питання укрупнення громад є абсолютно виправданим процесом, що буде адекватним кроком для створення справжнього місцевого самоврядування. У нас є місцеві бюджети, доходи яких за рік становлять не більше 100 $. То ж яким чином вони можуть утримувати якусь інфраструктуру, не кажучи вже про виплату зарплат?

Отже, логіка у проведенні цієї реформи є, і кроки, котрі зараз робить влада в цьому напрямку є достатньо послідовними. До честі „Нашої України” цей блок ставив питання укрупнення територіальних громад вже давно, хоча це доволі непопулярні у народі речі. Ще в період обговорення Конституційної реформи у одному із законопроектів, авторами якого були Ющенко та Безсмертний, передбачалася реформа щодо такого укрупнення, хоча тоді пропонували створити громади з мінімумом не 5 (як зараз), а 3 тисячі чоловік.

Отже, ця реформа допоможе вирішити фінансові проблеми територіальних громад, проте чи можна стверджувати, що після укрупнення територіальних одиниць соціальні послуги стануть ближчими до громадян, як про це говорять автори реформи?

Думаю, що даремно наша влада, в тому числі й Роман Безсмертний говорять про те, що влада стане ближчою до людей. Хочемо ми того, чи ні, але влада стане дальшою. Зараз у нас в Україні буквально одиниці сіл, які мають населення в 5 тис. чоловік і більше, отже села треба буде об’єднувати, а відповідно буде ускладнено надання соціальних послуг, наприклад реєстраційних. Тому принцип „субсидіарності”, при якому влада буде максимально наближена до людей, тут не працюватиме.

Цей закон також ставить за норму те, що громада є базовим рівнем, на якому здійснюється самоврядування. Я вважаю, що якщо проводити укрупнення, громад, то треба створювати інститути сільських старост, які будуть виконувати певні функції, наприклад функцію реєстрації. Окрім того, кризової ситуації в цьому питанні можна буде уникнути тоді, коли люди користатимуться законом „Про органи самоорганізації населення”, згідно з яким село, або його частина може створювати власні органи самоорганізації, що дасть змогу наблизити владу до людей.

Чи сприятиме взагалі ця реформа розвиткові місцевого самоврядування, адже насаджується вона згори? Чи отримає вона підтримку в населення?

Думаю, що ця реформа не матиме підтримки в народі. Кожна подібна реформа ніколи не буде популярною, і треба з цим змиритися. Народ теж не завжди може приймати адекватні рішення, точніше одне покоління не може адекватно оцінювати стратегічні кроки влади. Люди можуть не розуміти потреби певних речей, і тому рішення доводиться приймати зверху.

В цій ситуації ми маємо абсолютно легітимний процес, оскільки у нас відповідні закони приймає Верховна Рада, і всі ці закони йдуть зверху. Звичайно ж, думка громад дуже багато важить, водночас на сьогодні влада активно працює з людьми, зокрема дану реформу обговорювали вже і на муніципальних слуханнях, і в Івано-Франківську, і в Криму. Отже, до честі нової влади, сьогодні проводять громадські слухання з приводу цієї реформи, відповідний законопроект вивішено на сайті Кабінету Міністрів України, кожен може ознайомитися з ним, подати свої зауваження та пропозиції. Наша кафедра, як мабуть й інші наукові інституції відповідного спрямування, на прохання самого Безсмертного готувала свій висновок щодо цього законопроекту. Це свідчить про те, що рішення про потребу проведення даної реформи не є кулуарним.

Водночас, проект, на мою думку, іще слабкий. Він не враховує багатьох реалій, зокрема я би виділив як неадекватний пункт положення щодо ліквідації районних державних адміністрацій і укрупнення районів. Я вважаю, що це хибний шлях і з точки зору управління, і з точки зору політики. З позиції управління ми матимемо великі райони, зокрема на Західній Україні доведеться дуже серйозно їх укрупнювати, бо там один район має приблизно половину від необхідної кількості населення. У наслідок цього один новостворений район становитиме величезну територію, управляти якою буде доволі складно. З іншого боку, не варто забувати, що для України райони є гарантією від сепаратистських рухів. Згадаймо, що саме райони завжди рятували Крим, адже райдержадміністрації напряму підпорядковані Кабміну й Президентові України, і завдяки цьому завжди були опорою центральної влади. Я би радше ліквідував державні адміністрації на рівні областей, а ні в якому разі не на рівні районів. Взагалі, це окрема тема для розмови, яка стосується не стільки адміністративно-територіального устрою, скільки управління.

Що ж до адмінтерустрою, то я безумовно розумію логіку авторів цієї реформи, які йдуть за загальноприйнятою схемою передових країн, проте, як на мене, цей проект іще недопрацьований чисто з управлінських аспектів. Існують також питання щодо відповідності даної реформи Конституції та чинним нормативно-правовим актам, адже її проект іще не витриманий в конституційному режимі, зокрема в частині дефініцій територіальної громади, дефініцій поселення і т.д.

Ви говорили про можливий сепаратизм, а також про те, що цей проект доволі „сирий”, то чи можна припустити, що у разі невдалої реалізації цієї реформи в Україні зростуть сепаратистські настрої?

На мою думку, так. От дивіться, яка ситуація складається: ми укрупнюємо райони до 70 тис., у великих областях Сходу (Донецькій, Луганській, Харківській), в яких відбувалися прояви сепаратизму, ми матимемо дуже великі райони, у яких буде запроваджено районне самоврядування. Районні ради в сучасній системі місцевого самоврядування вже є атавізмом, вони не мають жодних повноважень, за винятком прийняття бюджету, при тому, що наш бюджетний кодекс надає серйозні бюджетні повноваження базовому рівню, за винятком прийняття районних програм розвитку, а також мають кадрове повноваження щодо висловлення недовіри голові райдержадміністрації. За винятком цих трьох речей районній раді нема чого робити, у неї навіть нема виконкому. Тому, на сьогодні реального районного самоврядування не існує, а ми в цій ситуації хочемо зробити райради реальними органами місцевого самоврядування (передбачено створити їм виконкоми, і зробити їх виборними), вони стануть незалежними в правовому полі, районного голову не можна буде ні звільнити, ні вплинути на нього жодним чином (за винятком хіба що кримінального покарання). Це передбачатиме появу великої кількості районних „царьків”, котрі шантажуватимуть державу зокрема сепаратизмом. Тому, з політичного боку, я негативно оцінюю таке нововведення.

Отже, ця реформа не допоможе знищити так зване „кумівство” на місцях, а радше навпаки?

Досвід роботи самоврядування завжди породжує кумівство. Державна влада передбачає певний контроль щодо цього питання. Коли людину призначають на посаду, то там чітко визначено, що на іншу посаду не може буде призначений родич цієї посадової особи. Часто цієї норми не дотримуються, однак Головдержслужба, Кабмін, голова облдержадміністрації можуть контролювати такі речі. На самоврядному ж рівні нічого не можна зробити із міським головою, котрий сам формує свій апарат. Тому, сьогодні ми вже бачимо дуже серйозну проблему на рівні малих міст, коли відсутній добрий кадровий добір, коли існує величезний непрофесіоналізм як депутатів, так і посадових осіб. Я це говорю, оскільки впродовж двох останніх років займався проектами з підвищення професіоналізму депутатів місцевих рад і посадових осіб, їх рівень дуже слабкий. Формально, на посаду на місцевому рівні можна призначити будь-яку людину з вищою освітою, та певним досвідом роботи. Тому, я боюся, що укрупнивши райони ми матимемо дуже серйозну і кадрову проблему, оскільки існуватиме дуже великий суб’єктивізм у кадровому доборі.

Ваші слова свідчать, що є дуже багато проблем із проектом цієї реформи, то чому ж влада так з нею поспішає?

Я списую такий поспіх на економічні чинники. Якщо у нас більше 60% громад взагалі не мають бюджетів, то це ненормальна ситуація, за якої громади живуть виключно на міжбюджетні трансферти. В цьому також криється комплекс проблем соціального характеру. Зараз ми маємо повністю розвалену соціальну сферу села і малого міста, в них нічого не будують, здійснюють мінімум капітальних вкладень. Маємо й іншу проблему, яка полягає у величезній міграції у великі міста. Тому адміністративно-територіальна, а також адмінреформа мають на меті припинити відтік населення з базового рівня, і думаю, що вони можу цього досягти. У разі укрупнення громад, відтік людей дійсно може припинитися.

Тож чи буде реалізована ця адміністративно-територіальна реформа, і якщо так, то коли?

Не знаю. З точки зору процесу, її запровадження передбачатиме внесення суттєвих змін до Конституції, що потребуватиме немало часу. Разом з тим, наявність політичної волі займатися нею показує, що реформа ця буде здійснюватися. На мою думку, на проведення першого етапу реформи потрібно буде мінімум два роки. Другий етап, наскільки я це розумію, полягатиме в укрупнені областей. Поки що, до честі влади, штурмівщина не відбувається, укрупнювати збираються базовий рівень, і з економічного боку це дуже правильно, адже це дасть змогу якось планувати економічний розвиток сучасних населених пунктів. Отже, з вирішенням усіх правових питань, із визначенням порядку фінансування цієї реформи (а це буде доволі дороговартісний проект), на її здійснення потрібно буде десь два роки.

Бесіду вела Оксана Гриценко
Версия для печати
Публикации автора

 

Рекомендуем к прочтению

Кибервойна это война, и мы должны быть к ней готовы

Далеко не всегда одна страна действует против другой открыто, и не всегда целенаправленно. Скорее наоборот, в нашу сложную эпоху, борьба идет, как правило, закулисно - дипломатически, и экономически. Гораздо удобнее избегать прямой конфронтации, добиваться своих целей тайно, и кибервойна для этого самое подходящее средство, если, конечно, считать войну средством политики, а не самоцелью.

Несмотря на все это, сегодня многие авторы все еще разделяют виртуальный мир и реальный, считая, что кибератаки не могут принести большого вреда. Однако в последнее время на Западе проблемы кибербезопасности обсуждаются совершенно серьезно. Когда большинство физических систем постоянно связаны с Интернетом, включая инфраструктуру, транспорт, промышленность, не говоря уже о системах вооружения, грань между атакой на реальную инфраструктуру или ее программное обеспечение становится все более размытой. Разница в том, что порт закрыт, потому что он заминирован или потому, что разрушено его программное обеспечение, в глазах большинства наблюдателей будет выглядеть не слишком существенной. В отличие от ракетного удара по нефтеперерабатывающему заводу или разрушения военной части кибервойна «убивает мягко», временно выводя из строя оборудование, и нанося относительно небольшой ущерб.

Читать далее

 

Мнения других экспертов

Микола Пухтинський, керівник Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України, академік Української муніципальної академії, кандидат юридичних наук, доцент

„Теперішня реформа ставить у центр інтереси людини”

Наталя Шиманська, депутат Київської міської ради, президент Фундації місцевої демократії та європейської інтеграції ім. Ю.Панейка

„Починати реформу треба із організуючої ролі місцевих влад”

Олександр Дем’янчук, кандидат фізико-математичних наук, доцент, завідувач кафедри політології Національного університету „Києво-Могилянська академія”

„Помаранчева революція” створила дуже сприятливі умови для радикальних перетворень у системі й характері державного управління”

Віра Нанівська, директор Міжнародного центру перспективних досліджень

„Я впевнена, що цю реформу реалізують, так само, як і впевнена, що її ще істотно перероблятимуть”

Владимир Балабанович, председатель профсоюза работников сферы предпринимательства

Реформу нужно проводить не сверху, а снизу

Микола Яковина, провідний експерт Центру політико-правових реформ

„Без самоврядування громад громадянське суспільство не відбудеться”

Олександр Синьоокий, заступник голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив

В Україні ще немає передумов для ефективного запровадження АТР

Павло Качур, президент Асоціації агентств регіонального розвитку України, народний депутат України, член фракції „Наша Україна”

„Влада виявила готовність децентралізувати повноваження”

Володимир Кампо, завідувач кафедри Академії муніципального управління, професор

„Помаранчева революція-2004 нарешті відкрила шанс для реформи територіального устрою”

Костянтин Матвієнко, експерт Корпорації стратегічного консалтингу “Гардаріка”

Адміністративно- територіальна реформа не буде прийнята цим складом парламенту

Юрій Ключковський, народний депутат України

Головна мета АТР – створити дієздатне місцеве самоврядування

Олег Соскин, директор Института трансформации общества

Реформа может дать результаты уже через 2-3 года

Юрій Ганущак, експерт Асоціації міст України

„Здебільшого життєвої сили у реформаторів вистачає лише на перший рік”

Анатолій Ткачук, народний депутат 1-го скликання

Мільярди, витрачені на АТР, підуть на розвиток всієї України

В’ячеслав Негода, голова секретариату Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України

Нова реформа відкриє перед нами нові можливості

 

Другие диалоги

Украина в Европе – контуры и формат будущих взаимоотношений

Государственное управление: нужен ли «капитальный ремонт власти»?

ЕСТЬ ЛИ БУДУЩЕЕ У «ЛЕВОГО ДВИЖЕНИЯ» в УКРАИНЕ?

МИР В ВОЙНЕ или ВОЙНА В МИРУ?

НОВАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ СИСТЕМА БЕЗОПАСНОСТИ родится в Украине?

УКРАИНСКИЙ ПРОЕКТ – реформирование, перезагрузка, создание нового?

Будущее ТВ и Интернета – слияние, поглощение, сосуществование?

ФЕНОМЕН УКРАИНСКОГО МАЙДАНА

Поляризация общества - источник перманентной нестабильности. Найдет ли Украина социальный компромисс?

Партнерство Украина-Евросоюз: вызовы и возможности

МАЛЫЕ ГОРОДА – богатство разнообразия или бедность упадка

Права или только обязанности? (О состоянии соблюдения прав человека в Украине и мире на протяжении последних 65 лет)

Виртуальная реальность и нетократия: новые штрихи к портрету Украины

Таможня или Союз?

ДЕНЬГИ БУДУЩЕГО: валюты локальные, национальные, глобальные? Бумажные или электронные?

Кадры решают все? Или почему из Украины утекают мозги?

Мультикультурализм VS национализм

Религия в социально-политическом контексте Украины

Гуманитарная политика в Украине – а есть ли будущее?

Новый мировой экономический порядок

Рынок земли и будущее аграрной Украины

ДЕМОКРАТИИ КОНЕЦ? или ОНА ВРЕМЕННО СДАЕТ ПОЗИЦИИ?

Судьба реформ в Украине или Реформировать нереформируемое?!

20 наших лет

Будущее без будущего? или Почему Украина теряет образованное общество?

Украинский характер – твердыня или разрушающаяся крепость?

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ: куда дует ветер перемен

20 лет независимости Украины – мифы и реалии

Поход Украины в Европу: остановка или смена курса?

Местные выборы 2010: прощание с самоуправлением?

Республика: «де-юре» или «де-факто»?

Каков капитал, таков и труд

Идеология умерла. Да здравствует новая идеология?!

Повестка дня нового Президента – стабилизация или развитие?

Соблазн и искушение диктатурой

Реформа украинского здравоохранения или ее отсутствие: причины и следствия

Выборы-2010: готова ли Украина к переменам?

Неосознанный сталкер. Или. Скрытые и явные угрозы жизни Украины и возможности их предотвращения

Новый общественный договор – быть или не быть?

КАК СПАСТИ СТРАНУ? или Приговор вынесен. Обжалованию подлежит?!

Человеческий капитал в топке экономического кризиса

Украинское общество в условиях кризиса: социальные вызовы и мистификации.

Большой договор между Украиной и Россией: от проекта влияния к проекту развития

Украинская власть: царствует, господствует или руководит?

Украина: нация для государства или государство для нации?

„Социальный капитал” и проблемы формирования гражданского общества в Украине

«Социальные мифологемы массового сознания и политическое мифотворчество»

Гражданин и власть: патерналистские и авторитарные настроения в Украине.

В зеркале украинского культурного продукта

Есть ли «свет» в конце регионального «туннеля» или кого интересуют проблемы местного самоуправления?

Национальная идея: от украинской мечты к новой парадигме развития

Досрочные выборы: политическое представление к завершению сезона

Кризис ценностей: что такое хорошо, и что такое плохо?

Реформы в экономике Украины: причины, следствия, перспективы

Информационное пространство – кривое зеркало Украинской действительности

Постсоветское поколение – здравствуй! (или некоторые подробности из жизни молодежи)

Проект Україна: українська самосвідомість і етнонаціональні трансформації

„Південний вектор” євроінтеграційної стратегії України

Феноменологія української корупції та її специфічні риси

Українській Конституції 10 років: від «однієї з найкращих в Європі» до правового хаосу

Украина в геополитических играх 2006-2025 гг. или Очередное обновление внешней политики

Яку Україну пропонують Україні чи Програми та реальні практики політичних партій України

Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок

Майдан, рік по тому

Вызовы или стимулы глобализации?

Демографический кризис или последний украинец

Ролевые игры: социодрама Украина – ЕС

Славянские миры: цивилизационный выбор

Повестка дня будущего президента

Новое украинское Просвещение

„Внутрішня геополітика” України.

Чи готова Україна „мислити глобально, діяти локально”?

Демократия по-украински

Какая Россия нужна Украине?

Українська національна еліта – становлення чи занепад?

Середній клас в Україні : майбутнє народжується сьогодні

Україна шукає свою ідентичність

Камо грядеши, Украина?

page generation time:0,096