В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска

Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок

Формування ефективної моделі влади – це проблема, яка не минає жодну державу, і яку час від часу змушені вирішувати усі країни світу. Україна також не стала винятком у цьому питанні – з моменту проголошення державної незалежності процес державотворення перебуває у епіцентрі політичної уваги і політиків, і всього українського суспільства. Але низка ідеологічних протиріч, політичних колізій та тугий клубок протилежних економічних інтересів правлячої еліти й досі не дозволяють політичній доцільності та здоровому глузду стати домінуючими складовими у вирішенні цієї непростої задачі.

Конституція 1996 року, яка стала результатом поточного політичного компромісу, на жаль, не поставила крапку в оформленні державного устрою країни. Більшість питань щодо розподілу владних повноважень між вищими органами державної влади (Президент, Уряд, Верховна Рада), – подальшого розвитку місцевого самоврядування, розподілу повноважень між центральними та місцевими рівнями, – перетворились на хронічну проблему української політики.

Невдалі спроби покращити Конституцію 1996 року за відсутності визначальних законів, які б фіксували повноваження й обов`язки Президента і Кабінету Міністрів, та провал процесу імплементації результатів референдуму щодо надання більших повноважень інституту президентства – стали переломним моментом у внутрішньополітичній боротьбі довкола моделі державного устрою. Політичний маятник хитнувся у протилежний бік. Новий порядок денний української політики стали визначати ідея проведення політичної реформи та переходу (повернення) до парламентсько-президентської республіки.

Насправді ж, складається враження, що країна продовжує рухатись у руслі пострадянської політичної традиції. І підготовка, і запровадження парламентсько-президентської моделі відбувається у відповідності до відомого гасла – „крок вперед, два кроки назад”. Знову і знову різні гілки влади намагаються перетягнути „владну ковдру” на себе, та ще й максимально приховати від широкого загалу суть процесів, які під нею відбуваються.

Відтак, у поточному випуску Діалог.UA, ми маємо намір дослідити та розібратися з низкою проблем, що постають в процесі політичного прищеплення парламентської моделі на владне дерево України.

Перш за все, хотілося б розібратися із змістом пакету політичної модернізації. Який формат, яку програму-максимум та програму-мінімум може обрати Україна на шляху до політичної модернізації? Наскільки в проекті політичної реформи вдалося поєднати різнопланові цілі забезпечення народовладдя і демократії, реалізацію принципу політичної відповідальності та досягнення ефективності виконавчої влади.

Не менш болюча проблема політичної адекватності. Наскільки характер та зміст поправок до Конституції відповідають сучасному поняттю парламентаризму? Чи дозволить реалізація запропонованого варіанту політичної реформи забезпечити формування ефективної виконавчої влади в Україні? Що принесе Україні перехід до парламентсько-президентської моделі – розширення участі громадян в управлінні державою, чи навпаки, під прикриттям парламентської моделі, відбудеться легітимація олігополістичної системи влади?

Особливу стурбованість викликають проблеми, що постають перед Україною в процесі імплементації нової системи політичних координат, зокрема неприкриті діри в законодавчому забезпеченні процедур та механізмів реалізації політичної реформи. Як уникнути „політичного вакууму” та некерованості, що може виникнути на перехідному етапі?

Нарешті, не можна залишити поза увагою ризики, які виникають при проведенні політичної реформи. Як уникнути загрози формування партократичного режиму в Україні? Чи будуть створені запобіжники щодо перманентних урядових криз, дострокових парламентських виборів та зростаючої політичної конфронтації? Відповіді на ці запитання сьогодні годі шукати в офіційних документах та виступах вищих посадових осіб держави. Але тим актуальнішим і цікавішим може стати обговорення існуючих проблем на сторінках „Діалог.UA”. Залишайтеся з нами, панове!

Свернуть

Підготовка і запровадження парламентсько-президентської моделі відбувається у відповідності до відомого гасла – „крок вперед, два кроки назад”. Знову і знову різні гілки влади намагаються перетягнути „владну ковдру” на себе, та ще й максимально приховати від широкого загалу суть процесів, які під цією ковдрою відбуваються. У поточному випуску Діалог.UA, ми пропонуємо розглянути переваги, а також обговорити низку проблем, що постають в процесі політичного прищеплення парламентської моделі на владне дерево України.

Развернуть

Мнение эксперта
Другие диалоги:
Версия для печати

Україна уже зіткнулася з проблемами імплементації конституційних змін

Україна уже зіткнулася з проблемами імплементації конституційних змін: Україна уже зіткнулася з проблемами імплементації конституційних змін

Микола Яковина, радник з питань місцевого самоврядування Програми партнерства громад Фундації „Україна -США”

Які проблеми існували в попередній моделі правління? Чи були ці проблеми настільки нерозв'язними, що потребували докорінної зміни всієї моделі?

Система влади, що склалася в Україні, відрізняється надмірною централізацією, закритістю від суспільства і високим рівнем корупції. Найбільше проблем в минулій моделі поставало через брак чіткого розмежування повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів у формуванні та реалізації державної політики. Зокрема, це проявлялося в інерційній практиці видання нормативних актів Президента з економічних питань, призначенні заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також у неконституційному впливові глави держави та його апарату на органи виконавчої влади через механізм “доручень”.

Наявність двох “центрів” вироблення державної політики – Кабінету Міністрів та Президента з координаційними і допоміжними органами при ньому – привело до переобтяженості Кабінету Міністрів адміністративними питаннями, що, в свою чергу, зумовило недостатній рівень стратегічного планування в його діяльності. До того ж, уряд мав дуже обмежений вплив на деякі центральні органи виконавчої влади , низький рівень горизонтальної координації між міністерствами, що приводило до надвисокої централізації виконавчої влади. Тут варто вказати, що в Україні функціонує необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади, що часто приводить до створення власної адміністративної вертикалі у більшості з цих органів.

Поруч з цим, місцеве самоврядування животіло під тиском центральних органів влади. Не додавав ефективності і нераціональний адміністративно-територіальний устрій.

На загал, нашу систему характеризує презумпція правоти чиновника, пріоритет відомчих інтересів, формалізм та бюрократія, звідси – неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеми доступу до неї. У нас досі неефективний адміністративний та судовий захист від рішень, дій та бездіяльності публічної влади.

Але ці проблеми можна і, на мою думку, треба було вирішувати в правовому полі Конституції 1996 року, оскільки більшість із них породжені неконституційною практикою врядування Л.Кучми, який узурпував позаконституційним шляхом надто багато повноважень, так би мовити, “явочним порядком”. Деякі з цих проблем можна було вирішувати у відповідності до старої Конституції прийняттям відповідних законів – нової редакції Закону про Президента України, Закону про Кабінет міністрів України, законів про міністерство України, про адміністративно-територіальний устрій тощо.

Якщо проблеми старої моделі можна було вирішувати без внесення кардинальних змін до Конституції, то кому тоді знадобилася ця реформа?

Я думаю, що запит на реформу виник у сил, незацікавлених у зміцненні української соборної держави. Адже Президент України не тільки глава держави і гарант Конституції. Він є символом та втіленням ідей соборності, унітарності нашої держави через процедуру загальнонародного представництва. Замах на інститут президента та зменшення його ролі як арбітра між гілками влади є симптомом перегляду суверенітету, здобутого на початку 90-х років минулого століття, є тривожною ознакою прояву сил, налаштованих на демонтаж державності.

На жаль, у перегляді Конституції ці сили ситуативно посилені тими політиками, які цілком справедливо прагнуть подолання наслідків надмірної централізації та концентрації влади, що спостерігалося наприкінці кучмівської доби.

Порівняйте, наприклад, гасло „вся влада радам” із принципами можливої в рамках унітарної моделі державного устрою децентралізації на засадах субсидіарності, що означає такий порядок розподілу компетенції:

а) проблеми вирішуються на тому рівні, де вони виникають ;

б) за інших рівних умов перевага віддається нижчим, а не вищим органам влади;

в) пріоритет належить інститутові, найближчому до громадянина, а, отже, найлегше контрольованому ним.

Тобто збігу позицій „червоних” та тих, що на словах за розбудову самоврядування та децентралізацію, є ситуативним. Бо їх засадничі ідеологічні положення не перетинаються. Просто дехто або поверхово це розуміє, або гадає, що можна „розбиратися за ходом поїзда”.

Як можна охарактеризувати нову модель – парламентська республіка чи парламентсько-президентська?

Вважаю, що нема підстав говорити про парламентську республіку – доволі потужні позиції зберігає Президент України, який, до речі, відповідно до статті 103 „обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років”.

Стаття 102: „Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина”. За парламентської моделі президента обирають у парламенті, президент має в основному представницькі повноваження. Парламентська модель не потребує прямих загальних виборів президента. І за парламентської моделі у президента не може бути стільки установчих та кадрових повноважень, які є у Президента України навіть після 1 січня 2006 року.

З якими загрозами зіткнеться Україна у ході імплементації нових конституційних засад?

Уже зіткнулася – розбалансованість і несистемність змін спричинили політичну кризу внаслідок прийняття постанови Верховної Ради 10 січня 2006 року № 3295-IV „Про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України”. В умовах низької правової культури, за відсутності базових законодавчих актів, про які я вже згадав (закон про Кабінет Міністрів тощо) це відобразиться на всіх процесах суспільного життя і, на жаль, не завершиться до виборів. Здається, парламентарі сьогоднішньої каденції пробують задати високу температуру початку сесійної роботи нового складу парламенту.

Імплементація нових норм Конституції за відсутності кворуму Конституційного суду має прикрий запах революційної доцільності та політичної кон'юнктури.

Чи існує загроза формування партократичного режиму в ході реалізації політичної реформи?

Некоректне питання. Партократичного у значенні як режиму однієї партії у нас уже не буде. А от політичної відповідальності внаслідок реалізації пропорційної системи виборів мало би побільшати. І чіткішої ідеологічно-програмової ідентифікації політичних сил також. Бо поки що, забагато персоніфікованого та персоналізованого у нашій політиці. Це, може, від незрілості громадянського суспільства та від пережитків патріархальності, патерналізму та етатизму попередньої історії.

Однак, доводиться жалкувати, що закриті списки в одному загальнодержавному виборчому окрузі не є вінцем демократії. Але, варто сподіватися, через пару років ця виборча система буде вдосконалена.

Хто буде реально керувати країною в нових умовах – яка гілка влади отримає найбільше повноважень? Яка ситуація складеться у взаємозв'язках між міністрами, головою уряду і головами парламентських фракцій?

Не повинно бути більше чи менше повноважень у котроїсь з гілок. Має бути баланс, має бути система противаг і стримувань. Має бути чітка процедура розв'язання колізій. А те, що ми спостерігаємо від 10 січня є нецивілізованим та брутальним паплюженням права.

Наскільки стійкою може бути урядова коаліція в українських умовах? Чи є механізми збереження парламентських і урядових коаліцій, чи будемо ми застраховані від їх розпаду і, відповідно, формування нових коаліцій протягом однієї каденції Верховної Ради?

У Верховній Раді імперативний мандат „законсервує” досягнуті політичними партіями та блоками розміри фракцій. У депутатських фракціях, утворених на основі виборчих блоків, можна передбачити в майбутньому дискримінацію „меншинних” суб'єктів міжпартійних об'єднань аж до диктату більшості. Оскільки практика українського парламентаризму вже збагатилася таким „ноу-хау”, як „пакетне” голосування, то можна припустити майбутні вправи щодо змін Регламенту Верховної Ради, наприклад, на користь солідарного порядку голосування депутатської фракції. Для незгодних залишатиметься право вийти з фракції, що є підставою втрати мандата.

Але найуразливішим місцем нової системи є її нестійкість щодо криз у середовищі урядової коаліції в умовах дрібнофрагментованого парламенту. Неважко передбачити, що за наявності в парламенті трьох-чотирьох блоків (партій) з чисельністю від 10 до 20 відсотків усіх депутатських мандатів можливі перегрупування коаліцій упродовж тривалої (тепер п'ятирічної!) каденції Верховної Ради. А отже, на долю одного скликання можна передбачити й не менше двох урядів. З усіма відповідними наслідками.

А якими можуть бути механізми формування коаліцій? Вже зараз експерти намагаються з'єднати ймовірних лідерів парламентських перегонів в коаліційні команди. А як все буде відбуватися насправді – тільки через домовленості лідерів партій?

Винятково важливим було би врегулювати цей механізм законом. У зв'язку з вилученням із Конституції згадування Закону України “Про регламент Верховної Ради” – замість норми частини четвертої с татті 82 Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом «Про регламент Верховної Ради України»” (яку вилучено) зараз є нова норма в частині п'ятій статті 83 Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України” – можна було би вирішити цю проблему в багатостраждальному, вісім разів досі ветованому Л.Кучмою Законі „Про Кабінет Міністрів України” авторства І.Коліушка. З огляду на наші реалії, цей закон у модернізованій редакції відповідно до змін Конституції треба приймати негайно, ще до березневих виборів. Чи гірка доля попередніх урядів – і Прем'єр-міністра Ющенка, і Прем'єр-міністра Тимошенко, і Прем'єр-міністра Єханурова – не є пересторогою щодо припинення поза конституційного врядування в Україні!? Десятий рік після прийняття Конституції в державі немає Закону про Кабінет Міністрів. Інакше такі вже очевидні вади нової „недопарламентської” моделі знову спричинять не одну якусь чергову кризу.

На жаль, наші законодавці не усвідомлюють досвіду зрілих демократій щодо відповідальності правлячої коаліції та Кабінету Міністрів. Більшу стійкість урядовій команді можна було б забезпечити через механізм „конструктивного вотуму недовіри” – наприклад, Верховна Рада висловлює недовіру Кабінетові Міністрів лише визначаючи наступного прем'єр-міністра більшістю голосів від конституційного складу. Така поправка дала б змогу створити нову коаліційну більшість політичних груп усередині парламенту в момент винесення на розгляд вотуму недовіри. Але це вже до уваги ініціаторів подальших змін до Конституції, бо в рамках закону це вже не вирішити.

Нарешті, наскільки прийнятною є для України саме парламентська чи парламентсько-президентська модель? Наскільки ці моделі можуть відповідати традиціям і реаліям нашого політичного процесу?

Не певен, що українці знають, що таке парламентсько-президентська республіка, адже попередня система не встигла скластися, бо зазнала деформацій через особливості характеру Л.Кучми, через нерозвинутість структур громадянського суспільства. Не можна разом з тим перекреслити певної позитивної ролі Л.Кучми як глави держави, особливо на етапі інституційного становлення виконавчої влади, визначення засад національної безпеки та зовнішньої політики, прийняття Конституції, подолання кримської „мєшковської” кризи тощо. Тому певен, що такий промосковський попервах Леонід Данилович де-факто таки став згаданим уже мною символом та втіленням суверенітету. І хоче хтось, чи не хоче, але Кучма свою дещицю у консолідацію нації вніс. І це факт української історії.

А демократична Україна, певен, відбудеться як унітарна децентралізована республіка з президентсько – парламентською формою правління, з розбудованим місцевим самоврядуванням.

Слід удосконалити принципи, що визначають взаємовідносини між Президентом, Верховною Радою та урядом. Такі відносини мають бути аніскільки несуперечливими. Подолання цих проблем не може відбуватися за стихійним сценарієм, за методом „пожежних” заходів. Взаємоузгодженість у трикутнику „Президент – парламент – уряд” слід забезпечувати суворим розподілом і збалансуванням функцій, повноважень та відповідальності.

P.S. М.Яковина є кандидатом у народні депутати за списком Блоку „Наша Україна” за №62.

Бесіду вів Юрій Таран

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

«Земля. NET»

З 1 січня 2013 року в Україні відкриють для публічного доступу електронний Державний земельний кадастр. Старт віртуального кадастру вчора підтвердив під час презентації тестового режиму даної системи голова Державного агентства земельних ресурсів України (Держземагентство) Сергій Тимченко.

Читать далее

 

Мнения других экспертов

Денис Ковриженко, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Конституційна реформа не досягла своїх цілей

Андрей Ермолаев, директор Института стратегических исследований «Новая Украина»

Украинская политическая система предрасположена к парламентской модели

Антоніна Колодій, доктор політологічних наук, завідувач кафедри політичних наук і філософії Львівського регіонального інституту державного управління НАДУ

Сьогоднішній варіант напів- парламентської республіки мало підходить для України

Юрій Якименко, провідний експерт Українського центру економічних та політичних досліджень ім. Разумкова

„Існує небезпека зниження рівня дієздатності влади”

Юрій Римаренко, доктор юридичних наук, професор, Інститут держави і права

„Ми іще не доросли до чистого парламентаризму”

Владимир Лупаций, исполнительный директор Центра социальных исследований "София"

Політична реформа „травмована при народженні”

Костянтин Матвієнко, корпорація “Гардарика”

Єдиний вихід – прийняти нову редакцію Конституції

Анатолій Ткачук, народний депутат 1-го скликання

Майбутнім урядам загрожує серйозна нестабільність

Віктор Тимощук, Голова Центру політико-правових реформ

„Політична реформа безумовно необхідна, проте не потрібно підміняти понять”

Сергій Дацюк, философ

„Готуючи нову правову теорію для української Конституції, ми можемо зацікавити і Європу”

Микола Козюбра, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

„Процес внесення змін до Конституції іще не завершено”

Олексій Гарань, доктор історичних наук, професор Києво-Могилянської Академії, науковий директор Школи Політичної Аналітики

„Доречніше було би говорити про перехід до президентсько- прем`єрської моделі”

Віталій Кулік, директор Центру досліджень громадянського суспільства

„З часом політичні партії змушені будуть набути більш-менш цивілізованих форм”

Володимир Полохало, директор Інституту посткомуністичного суспільства

Парламентська республіка – це лише шанс для демократії

Олександр Дергачов, політолог

„Україні доведеться експериментувати на самій собі”

Андрей Федоров, заместитель директора Европейского института интеграции и развития

Эту Конституцию придется менять еще не раз

Олександр Шморгун, канд. філос. наук, доцент, провідний науковий співробітник Інституту світової економіки і міжнародних відносин НАН України, старший науковий співробітник Інституту європейських досліджень НАН України

Реальної політреформи в Україні поки що не відбулось

Владимир Малинкович, политолог

Парламент 2006 года может быть неэффективным

Виктория Подгорная, к.ф.н., директор Центра социально-политического проектирования

«Партийная олигархия в перспективе, будет вершить судьбу страны»

Дмитрий Выдрин, политолог

В будущем мы увидим в Украине чисто парламентскую республику

Сергій Телешун, доктор політичних наук, професор, завідуючий кафедрою політичної аналітики та прогнозування Національної Академії державного управління при Президентові України, голова Платформи «Діалог Євразії» в Україні

„В результаті політичної реформи ефективність державного управління зменшиться втричі”

Віктор Погорілко, заступник директора Інституту держави і права ім. В. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор

„Демократія більш гарантована за парламентської форми правління"

 

Другие диалоги

Украина в Европе – контуры и формат будущих взаимоотношений

Государственное управление: нужен ли «капитальный ремонт власти»?

ЕСТЬ ЛИ БУДУЩЕЕ У «ЛЕВОГО ДВИЖЕНИЯ» в УКРАИНЕ?

МИР В ВОЙНЕ или ВОЙНА В МИРУ?

НОВАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ СИСТЕМА БЕЗОПАСНОСТИ родится в Украине?

УКРАИНСКИЙ ПРОЕКТ – реформирование, перезагрузка, создание нового?

Будущее ТВ и Интернета – слияние, поглощение, сосуществование?

ФЕНОМЕН УКРАИНСКОГО МАЙДАНА

Поляризация общества - источник перманентной нестабильности. Найдет ли Украина социальный компромисс?

Партнерство Украина-Евросоюз: вызовы и возможности

МАЛЫЕ ГОРОДА – богатство разнообразия или бедность упадка

Права или только обязанности? (О состоянии соблюдения прав человека в Украине и мире на протяжении последних 65 лет)

Виртуальная реальность и нетократия: новые штрихи к портрету Украины

Таможня или Союз?

ДЕНЬГИ БУДУЩЕГО: валюты локальные, национальные, глобальные? Бумажные или электронные?

Кадры решают все? Или почему из Украины утекают мозги?

Мультикультурализм VS национализм

Религия в социально-политическом контексте Украины

Гуманитарная политика в Украине – а есть ли будущее?

Новый мировой экономический порядок

Рынок земли и будущее аграрной Украины

ДЕМОКРАТИИ КОНЕЦ? или ОНА ВРЕМЕННО СДАЕТ ПОЗИЦИИ?

Судьба реформ в Украине или Реформировать нереформируемое?!

20 наших лет

Будущее без будущего? или Почему Украина теряет образованное общество?

Украинский характер – твердыня или разрушающаяся крепость?

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ: куда дует ветер перемен

20 лет независимости Украины – мифы и реалии

Поход Украины в Европу: остановка или смена курса?

Местные выборы 2010: прощание с самоуправлением?

Республика: «де-юре» или «де-факто»?

Каков капитал, таков и труд

Идеология умерла. Да здравствует новая идеология?!

Повестка дня нового Президента – стабилизация или развитие?

Соблазн и искушение диктатурой

Реформа украинского здравоохранения или ее отсутствие: причины и следствия

Выборы-2010: готова ли Украина к переменам?

Неосознанный сталкер. Или. Скрытые и явные угрозы жизни Украины и возможности их предотвращения

Новый общественный договор – быть или не быть?

КАК СПАСТИ СТРАНУ? или Приговор вынесен. Обжалованию подлежит?!

Человеческий капитал в топке экономического кризиса

Украинское общество в условиях кризиса: социальные вызовы и мистификации.

Большой договор между Украиной и Россией: от проекта влияния к проекту развития

Украинская власть: царствует, господствует или руководит?

Украина: нация для государства или государство для нации?

„Социальный капитал” и проблемы формирования гражданского общества в Украине

«Социальные мифологемы массового сознания и политическое мифотворчество»

Гражданин и власть: патерналистские и авторитарные настроения в Украине.

В зеркале украинского культурного продукта

Есть ли «свет» в конце регионального «туннеля» или кого интересуют проблемы местного самоуправления?

Национальная идея: от украинской мечты к новой парадигме развития

Досрочные выборы: политическое представление к завершению сезона

Кризис ценностей: что такое хорошо, и что такое плохо?

Реформы в экономике Украины: причины, следствия, перспективы

Информационное пространство – кривое зеркало Украинской действительности

Постсоветское поколение – здравствуй! (или некоторые подробности из жизни молодежи)

Проект Україна: українська самосвідомість і етнонаціональні трансформації

„Південний вектор” євроінтеграційної стратегії України

Феноменологія української корупції та її специфічні риси

Українській Конституції 10 років: від «однієї з найкращих в Європі» до правового хаосу

Украина в геополитических играх 2006-2025 гг. или Очередное обновление внешней политики

Яку Україну пропонують Україні чи Програми та реальні практики політичних партій України

Майдан, рік по тому

Вызовы или стимулы глобализации?

Демографический кризис или последний украинец

Адміністративно-територіальна реформа – тест на ефективність нової влади

Ролевые игры: социодрама Украина – ЕС

Славянские миры: цивилизационный выбор

Повестка дня будущего президента

Новое украинское Просвещение

„Внутрішня геополітика” України.

Чи готова Україна „мислити глобально, діяти локально”?

Демократия по-украински

Какая Россия нужна Украине?

Українська національна еліта – становлення чи занепад?

Середній клас в Україні : майбутнє народжується сьогодні

Україна шукає свою ідентичність

Камо грядеши, Украина?

page generation time:0,069