В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска

Есть ли «свет» в конце регионального «туннеля» или кого интересуют проблемы местного самоуправления?

Политреформа, плоды которой пожинает сегодня наша страна, отодвинула на задний план проблемы регионов. Уже мало кто вспоминает о предполагавшемся 2-м ее этапе, касающемся системы власти на местах. При этом политреформа не только обострила существовавшие проблемы региональной жизни, но и породила новые.

Среди таких проблем – углубление кризиса регионального управления из центра. На сегодня различными политическими силами выдвигаются всевозможные инициативы – пересмотр процедуры назначения губернаторов, создание 2-й палаты парламента, где будут представлены интересы региональных элит, изменение принципов выборов в местные советы (то ли на смешанную форму, то ли возврат к «мажоритарке»).

Кризис проявляется везде и во всем: ослабляются органы местного самоуправления; усиливается политизация их как результат новой формы проведения выборов в местные органы власти. Не прописаны, а иногда неадекватны и противоречивы полномочия органов государственной исполнительной и местной власти, часты конфликты между мэрами и госадминистрациями на местах, между мэрами и местными советами и т.д. и т.п. Все это ведет к нарастанию проблем, к разбалансированию регионального развития, углублению региональных диспропорций.

Политический процесс, который мы наблюдаем по всей стране в целом и в стенах ВР в частности, еще больше усугубляет ситуацию. Ведь общенациональные партии далеки не только от отстаивания, но даже и от рассмотрения реальных проблем регионов, от устранения дифференциации уровня жизни людей в зависимости от региона проживания. По сути – регионы брошены на произвол судьбы, оставлены один на один со своими проблемами, растущими как снежный ком. Все это происходит на фоне их недофинансирования, в том числе и запланированными из бюджета средствами.

Сегодня реальными представляются три стратегии развития регионов. Первая из них – закрепление советского отраслевого принципа организации, только теперь вместо ведомств руководить процессом будут бизнес-структры, укрепляя и без того сильный патернализм. Вторая – рост самоорганизации местных общин, что позволяет развивать мелкий и средний бизнес, ориентированный на местный же уровень. И, наконец, третья – тихое физическое и политическое умирание, появление социальных пустынь в центре Европы. К сожалению, ни один из перечисленных вариантов не имеет перспектив быстрого решения региональных проблем. Более того, дальнейшее воспроизведение этих укладов ведет к катастрофе, не предполагающей повышения качества жизни населения в целом. Пусть это для Украины звучит банально, но дальше так жить нельзя.

Назрела и перезрела необходимость возврата к проблемам региональной политики, причем политики эффективной, ориентированной на будущее. В противном случае, кризис регионального управления из центра перейдет в неуправляемую фазу, что чревато весьма непредсказуемыми последствиями для страны в целом.

Пора, если и не остановить, то затормозить ухудшение положения в регионах, особенно на фоне расцвета столицы. Безработица, низкие зарплаты, не покрывающие прожиточный минимум, кризис жизненной инфраструктуры – вспомним Алчевск, Днепропетровск, Львов… – вот лишь некоторые черты углубляющегося кризиса малых населенных пунктов Украины.

Качество власти как в центре, так и на местах оставляет желать лучшего. Ее адекватность тем проблемам, которые стоят перед регионами и страной в целом, слишком низка, чтобы ожидать от местной власти (впрочем, как и от центральной) роста эффективности управленческих решений, способности прогнозировать и минимизировать возможные риски, наращивать прозрачность принятия решений и открывать контроль для структур гражданского общества.

В современном мире, в экономически успешных странах, регионализм реализуется, как правило, снизу, а не сверху, и суть его заключается в поиске оптимальных механизмов участия регионов в общегосударственных процессах. Украине же еще только предстоит преодолеть сверхвысокую централизацию и концентрацию власти, доставшиеся нашей стране в наследство от советского прошлого, и закрепляемые нынешней политической элитой. И, чтобы облегчить этот процесс, должны появиться заинтересованные в этом субъекты в лице регионов, необходим целенаправленный и неформальный подход, который смог бы последовательно модернизировать не только распределение, но и ответственность за положение дел на местах.

Все это так или иначе потребует внесения изменений в ныне действующую Конституцию. Появится ли у регионов Украины «заказ» на эти изменения или мы и дальше будем наблюдать дестабилизацию и закрепление безответственности бюрократической иерархии – вопрос остается открытым.

ДИАЛОГ. UA приглашает наших постоянных авторов, экспертов и читателей обсудить на страницах нашего интеренет-издания проблемы регионального контекста и попытаться очертить пути выхода из них.

Свернуть

Политреформа, плоды которой пожинает сегодня наша страна, отодвинула на задний план проблемы регионов. Уже мало кто вспоминает о предполагавшемся 2-м ее этапе, касающемся системы власти на местах. При этом политреформа не только обострила существовавшие проблемы региональной жизни, но и породила новые.

Развернуть

Мнение эксперта
Другие диалоги:
Версия для печати

Реформу провести нетрудно – было бы желание

26 ноя 2007 года

Сейчас мало кто вспоминает про запланированный второй этап политической реформы, который так и не был проведен за последние два года. Какие проблемы это породило?

Действительно, политическая реформа предполагала два этапа. На базе этого был проведен третий тур выборов президента в 2004 году. Третий тур выборов был неконституционным, и его проведение было фактически политическим компромиссом. К сожалению, власть отказалась проводить второй этап политической реформы, а именно административно-территориальную реформу, реформу муниципального управления. Почему так получилось?

На первом этапе реформы, трансформируя Украину в парламентско-президентскую республику путем введения системы выборов на пропорциональной основе, в том числе и на уровне местных советов, проведя выборы 2006 года одновременно, без какой-либо подготовки и в Верховную Раду, и в местные Рады, мы породили неожиданную коллизию. Не проведя второй этап реформы, не реформировав административно-территориальное деление и муниципальное управление, создали на местном уровне систему партийных корпораций, которые полностью зависят от центра.

Фактически – породили систему «паровоза», не узаконив того, что должны были узаконить, о чем просили все местные советы, все мэры, – пусть будет пропорциональная система, но списки кандидатов должны быть открытыми. Этого не сделали. Таким образом, практически создали мощные конфликтные зоны в городах, когда в местные советы попали люди совершенно неподготовленные к такого рода деятельности, причем их оказалось очень много. Они попали в списки только потому, что их лидером была какая-то очень влиятельная фигура, скажем, тот же Янукович или та же Тимошенко или Ющенко. В результате мы имеем конфликты на уровне городов. Возник конфликт компетентности на уровне и местных советов. Слава Богу, что мэров избирали на беспартийной основе. Это отчасти спасло ситуацию.

Если бы в мэры шли только партийные, то мы бы сейчас имели партийно-политические разборки по всей стране, причем такой остроты, что просто нельзя себе представить. К счастью, мэрами были избраны достаточно влиятельные и компетентные люди. Благодаря им , городские советы оказались еще более-менее работающими структурами. Например, на Киевщине только в Фастове и Ирпене были свергнуты мэры городов, а в остальных городах – баланс все же был сохранен.

По сути, в большинстве городов ситуация более-менее стабильная. Это говорит о том, что ситуация в Украине стабильна благодаря стабильности городов. Поэтому необходимо как можно быстрее провести второй этап политической реформы, поскольку ситуация испытывается на разрыв. Без реформы города не получат нужные им деньги. Более того, сейчас усилилось давление из центра на мэров, против многих провоцируются репрессии, в частности против мэров Алушты, Прилук, Хмельника, Василькова и многих других городов.

Фактически, их шантажируют партийные группы и представители тех или иных центральных ведомств, в том числе и самого высшего руководства страны. Стало еще хуже, чем во времена Кучмы, причем сейчас это облечено в партийно-политическую оболочку.

Такие органы как СБУ, прокуратура, УБОП превратились в политические структуры. В Могилеве-Подольском мы видим ситуацию, когда человек, добывший себе партийную должность в БЮТе, а перед этим бывший помощником Кинаха, сегодня ведет открытую войну против мэра, который выступил за очистку города от бандократии.

И подобное происходит во многих городах. Причем наиболее непрофессиональным оказался состав партийных функционеров БЮТа. Они взяли очень много популистов, аматоров и это серьезнейшим образом отражается сегодня на городах. Однако это долго продолжаться не может. Придется отвечать. Популизм заканчивается. Со временем люди начинают понимать, почему проблемы на местах решаются плохо, и обращают свои взоры на лидеров партий и на центр.

Какие вы видите подходы к реформе местного самоуправления, что нужно менять в первую очередь?

Было много разных вариантов административно-территориальной реформы и реформы местного самоуправления. Была модель Романа Бессмертного. Практически она оказалась неадекватной и неконкурентоспособной. Она была отвергнута на уровне всех уровней местного самоуправления – и городов, и поселков, и сел. Во-первых, она не комплексная. Во-вторых, в ней вводились субъективные параметры численности общин, указывалось, какой должна быть община по своему населению. А если она не попадала в эти рамки, то она не попадала и в этот процесс. Этот вариант реформы не решал вопросов о налогах, об изменении бюджета. Фактически такая реформа оказалась утопией. К тому же она создавала еще одну структуру центрального управления и усложняла нынешние уровни системы местного самоуправления и центральной власти.

Эта модель была отброшена. Наш институт занимается проблемами местного самоуправления уже более семи лет. Нами изучен огромный опыт Польши, стран Вышеграда, стран Балтии, Франции, Германии, опыт скандинавских стран. В результате нами была выработана модель административно-территориальной реформы, основанная на учете мнений снизу. Нами были привлечены большие научно-исследовательские силы, преподаватели, специалисты в области экономической географии, экономисты, политологи, практически весь спектр необходимых специалистов. В результате была разработана еще одна модель второго этапа политреформы в Украине.

Ее базовые положения – упрощение системы управления. Мы пришли к выводу, что необходимо ликвидировать одно промежуточное звено управления – это район. Он абсолютно не имеет функций. Опыт Польши показывает, что тамошние «повяты» – абсолютно не востребованы. Полякам сейчас трудно, они очень укрупнили воеводства, и что с этим делать, они не знают. И если они убирают «повяты», у них остаются «гмины», – у них действует разделение на гмины – сельские и городские, и им очень трудно перейти на двухуровневое управление. И теперь им надо ждать, когда созреют все условия для такого перехода. Мы же можем этой ошибки избежать, мы можем уже сегодня перейти на двухуровневую систему, полностью ликвидировав районы, райсоветы, райадминистрации. Будет первичный уровень – громада, на этом этапе никакого критерия численности нет. Да. Будут проблемы в сельской местности, но тогда громады могут объединяться в волости. А города превращаются в очень хорошие громады, их будет 452. Более того, сегодня научно доказано, что город функционален, когда он имеет радиус 10 километров . Сельские же громады, проведя референдум, могут спокойно влиться в состав города – или же избрать единый совет, сохранив свой статус громады, превратившись, таким образом, в город-район. Это опыт Литвы.

Второй уровень, это уровень «паланки». Из имеющихся на сегодняшний день 25 субъектов-областей делается 42 экономически самодостаточных «паланок». Естественно, ликвидируется Республика Крым. Она будет разделена на шесть-семь паланок. Тем самым мы уходим от сепаратизма. Для Украины это чрезвычайно важная проблема. Мы перейдем в нормальное состояние мощного унитарного государства с сильнейшей системой самоуправления. Плюс к этому, создается 33 крупных города-агломерации. Они одновременно являются департаментами-паланками и громадами. Киев, Севастополь, Симферополь, областные центры, Севередонецк, Рубежное, Лисичанск, Днепродзержинск, Кривой Рог – все это будут города-агломерации. Таким образом, мы фактически решим вопрос статуса таких городов.

Финансовые вопросы решаем путем ликвидации НДС и ликвидируем все фонды-паразиты, в том числе нынешние Пенсионный, Социальный и так далее. Налог на граждан, 10% расщепляется – 6% идет городу, 1,5% – паланке, а остальное – в центральный бюджет. Налог с покупки тоже 10%, из него 6% также идет городу, а остальное расчленяется и идет наверх. Налог на землю вводится прогрессивный, чем больше земли имеешь – тем выше будет налог. Есть 2–3 гектара, платишь мало, если участок еще меньше – платишь вообще копейки. Две трети этого налога также должно оставаться в громаде. Вместо всех фондов – единый социальный налог, где-то на уровне 14%. Тем самым мы разгружаем всю систему. Налоги приобретают директивно-прямой характер. Их не надо «собирать», не надо содержать армию репрессантов, полицейских. При этом каждый работает на себя, у каждого открываются бюджетные лицевые счета. Ликвидируются все силовые ведомства на уровне громад, там они не нужны, они выводятся на паланку, вводится муниципальная милиция, участковый избирается на три года. Вводится должность мирового судьи, тоже на три года он избирается, и судит все бытовые дела. Я уверен, что тогда и доходить до суда многие вещи не будут.

Кроме того, сельские и городские громады все обретают единый статус. Это очень важно. Ликвидируем разделение городов на города районного подчинения, областного и центральные. Ликвидируем все ненужные управленческие прослойки, специалисты которых смогут участвовать в создании громад и стать креативной силой в создании новых точек роста. Тем самым мы остановим искусственный приток населения в мегаполисы, ведь Киев просто превращается в какой-то Вавилон, какой-то восточный базар. Тогда ни к чем будет и тендерная палата, поскольку вводится аудиторская палата на уровне паланок.

И еще один момент – расчленяется исполнительная и нормативная власть на уровне громады. То есть в местные советы выборы проводятся на пропорциональной основе, но с открытыми списками, – городским головой становится глава городской Рады, а исполнительная власть формируется как исполнительная дирекция. Городской голова на конкурсной основе назначает руководителя исполнительной дирекции. Такая схема реализована во многих странах, что позволяет пресечь коррупцию.

Сейчас местное самоуправление стало главной движущей силой развития Европейского Союза. И главная цель реформы местного самоуправления в Украине – это приблизить к населению все услуги, которые ему необходимо оказывать. Все услуги должны оказываться на местах. Что касается депрессивных регионов, то для решения этого вопроса создается мощное министерство регионального развития, которое проводит мониторинг территорий, затем туда приезжают ученые, инвесторы, банкиры, вырабатывается программа, собираются кадры, и благодаря общим усилиям они начинают подниматься. Тогда их будет гораздо меньше, ведь сейчас депрессивной является почти вся страна.

Для того чтобы провести реформу, нужны минимальные изменения в Конституции, которые практически не заденут ее тела. Что касается законов про милицию, СБУ, силовые ведомства – там да, изменения должны быть серьезными, но все это – относительно легкая процедура для законодателей. Такую реформу несложно сделать, было бы желание.

Кто и как в такой схеме будет представлять интересы местных общин в центре? Нужно ли для этого создавать новые представительские органы?

Не нужно никаких сенаторов, это может быть просто палата лидеров громад, как общественный, консультативный орган, через который проходит экспертиза всех законодательных актов, чтобы не было такого, как сейчас, когда Тимошенко сказала, что «мы принимаем пакет законов о местном самоуправлении». Кого она об этом спросила? Что это за законы? Никто не знает. Это просто недопустимо. Или Матвиенко говорит, что «их партия выработала» законы по местному самоуправлению. Кто вы такие, кого вы об этом спрашивали?

Ясно, что необходим баланс интересов. Это должна быть палата глав местных общин. Они будут туда избираться, она может быть небольшой, туда могут избирать представителей от куста громад, скажем, на год. В такой структуре должна быть ротация, у нее должно быть право совещательного голоса. Возможно, у палаты глав местных общин должно быть право вето на какие-то законы, которые касаются вопросов, связанных с жизнью местных общин. Этого будет достаточно.

Административно-территориальная реформа сегодня крайне необходима. Кроме всего прочего, она сломает финансово-промышленные кланы. Они превратятся в цивилизованные корпоративные группы. Глобализация и регионализация – это два важнейших процесса в мире. Сегодня Украине это надо сделать, – спустить часть денег вниз, тогда на местах начнется рост, начнется жизнь, а не смерть, и финансово-промышленным группам некого будет эксплуатировать. Затягивать с этим нельзя, ведь если так пойдет дальше, то скоро некем будет управлять.

Записал Андрей Маклаков

Версия для печати
Публикации автора

 

Рекомендуем к прочтению

НАТО: ответ на кризис в Украине и безопасность в центральной и восточной Европе

Действия России в Украине вынудили наблюдателей и политиков по обе стороны Атлантики, включая членов Конгресса США, пересмотреть роль Соединенных Штатов и НАТО в укреплении европейской безопасности. Особую обеспокоенность в плане безопасности вызывает ситуация вокруг таких стран не-членов НАТО, как Молдова и Украина. Отражая взгляды США и их европейских союзников, генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен назвал военную агрессию России «самым серьезным кризисом в Европе после падения Берлинской стены», и заявил, что НАТО «больше не может вести дела с Россией, как раньше».

Этот отчет, подготовленный всего месяц назад Исследовательской службой Конгресса США, хорошо передает образ мысли и расхождения позиций среди американских законодателей в отношении НАТО и кризиса в Украине – с одной стороны, заявления о готовности защитить интересы членов альянса, а с другой – ссылки на пророссийское общественное мнение в ряде стран Запада.

Читать далее

 

Мнения других экспертов

Вадим Прошко, член групи незалежних експертів з питань впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування при Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи

Реформи місцевого самоврядування набагато потрібніші, ніж зміни на центральних щаблях влади

Андрій Дуда, кандидат наук з державного управління, доцент кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія»

«Ми є свідками боротьби двох видів самоврядування: місцевого та регіонального»

Александр Микитюк, заместитель руководителя Проекта «Комплексное использование евразийских степей»

Гибридное самоуправление Украины

Вакуленко Володимир Миколайович – завідувач кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України

Спосіб, у який функціонує місцеве самоврядування, відстає від політичних подій у країні

Кравченко Віктор, виконавчий директор, Асоціації сільських, селищних та міських рад України

Дуалізм влади на регіональному рівні

Юрий Полянский, украинский руководитель украино-канадского проекта «Региональное управление и развитие»

Главная проблема – в сознании и привычках

Елена Бурая, депутат Белоцерковского городского совета

Местное самоуправление нуждается в расширении своих полномочий

Владимир Бревнов, экономист

Революции, проводимые народом, защищаться не умеют

Сергій Максименко, директор Інституту регіональних та євроінтеграційних досліджень „ЄвроРегіо Україна”

«У нас так і не було створено системи управління регіонами»

Олександра Кужель, заступник Міністра регіонального розвитку та будівництва України у зв'язках з Верховною Радою України та іншими органами державної влади

«Регіони не висувають вимог, а швидше нагадують прохачів»

Анатолій Ткачук, народний депутат 1-го скликання

Я завжди був прихильником децентралізації і субсидіарності

 

Другие диалоги

Украина в Европе – контуры и формат будущих взаимоотношений

Государственное управление: нужен ли «капитальный ремонт власти»?

ЕСТЬ ЛИ БУДУЩЕЕ У «ЛЕВОГО ДВИЖЕНИЯ» в УКРАИНЕ?

МИР В ВОЙНЕ или ВОЙНА В МИРУ?

НОВАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ СИСТЕМА БЕЗОПАСНОСТИ родится в Украине?

УКРАИНСКИЙ ПРОЕКТ – реформирование, перезагрузка, создание нового?

Будущее ТВ и Интернета – слияние, поглощение, сосуществование?

ФЕНОМЕН УКРАИНСКОГО МАЙДАНА

Поляризация общества - источник перманентной нестабильности. Найдет ли Украина социальный компромисс?

Партнерство Украина-Евросоюз: вызовы и возможности

МАЛЫЕ ГОРОДА – богатство разнообразия или бедность упадка

Права или только обязанности? (О состоянии соблюдения прав человека в Украине и мире на протяжении последних 65 лет)

Виртуальная реальность и нетократия: новые штрихи к портрету Украины

Таможня или Союз?

ДЕНЬГИ БУДУЩЕГО: валюты локальные, национальные, глобальные? Бумажные или электронные?

Кадры решают все? Или почему из Украины утекают мозги?

Мультикультурализм VS национализм

Религия в социально-политическом контексте Украины

Гуманитарная политика в Украине – а есть ли будущее?

Новый мировой экономический порядок

Рынок земли и будущее аграрной Украины

ДЕМОКРАТИИ КОНЕЦ? или ОНА ВРЕМЕННО СДАЕТ ПОЗИЦИИ?

Судьба реформ в Украине или Реформировать нереформируемое?!

20 наших лет

Будущее без будущего? или Почему Украина теряет образованное общество?

Украинский характер – твердыня или разрушающаяся крепость?

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ: куда дует ветер перемен

20 лет независимости Украины – мифы и реалии

Поход Украины в Европу: остановка или смена курса?

Местные выборы 2010: прощание с самоуправлением?

Республика: «де-юре» или «де-факто»?

Каков капитал, таков и труд

Идеология умерла. Да здравствует новая идеология?!

Повестка дня нового Президента – стабилизация или развитие?

Соблазн и искушение диктатурой

Реформа украинского здравоохранения или ее отсутствие: причины и следствия

Выборы-2010: готова ли Украина к переменам?

Неосознанный сталкер. Или. Скрытые и явные угрозы жизни Украины и возможности их предотвращения

Новый общественный договор – быть или не быть?

КАК СПАСТИ СТРАНУ? или Приговор вынесен. Обжалованию подлежит?!

Человеческий капитал в топке экономического кризиса

Украинское общество в условиях кризиса: социальные вызовы и мистификации.

Большой договор между Украиной и Россией: от проекта влияния к проекту развития

Украинская власть: царствует, господствует или руководит?

Украина: нация для государства или государство для нации?

„Социальный капитал” и проблемы формирования гражданского общества в Украине

«Социальные мифологемы массового сознания и политическое мифотворчество»

Гражданин и власть: патерналистские и авторитарные настроения в Украине.

В зеркале украинского культурного продукта

Национальная идея: от украинской мечты к новой парадигме развития

Досрочные выборы: политическое представление к завершению сезона

Кризис ценностей: что такое хорошо, и что такое плохо?

Реформы в экономике Украины: причины, следствия, перспективы

Информационное пространство – кривое зеркало Украинской действительности

Постсоветское поколение – здравствуй! (или некоторые подробности из жизни молодежи)

Проект Україна: українська самосвідомість і етнонаціональні трансформації

„Південний вектор” євроінтеграційної стратегії України

Феноменологія української корупції та її специфічні риси

Українській Конституції 10 років: від «однієї з найкращих в Європі» до правового хаосу

Украина в геополитических играх 2006-2025 гг. или Очередное обновление внешней политики

Яку Україну пропонують Україні чи Програми та реальні практики політичних партій України

Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок

Майдан, рік по тому

Вызовы или стимулы глобализации?

Демографический кризис или последний украинец

Адміністративно-територіальна реформа – тест на ефективність нової влади

Ролевые игры: социодрама Украина – ЕС

Славянские миры: цивилизационный выбор

Повестка дня будущего президента

Новое украинское Просвещение

„Внутрішня геополітика” України.

Чи готова Україна „мислити глобально, діяти локально”?

Демократия по-украински

Какая Россия нужна Украине?

Українська національна еліта – становлення чи занепад?

Середній клас в Україні : майбутнє народжується сьогодні

Україна шукає свою ідентичність

Камо грядеши, Украина?

page generation time:0,220